ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО - К ОБЩЕСТВЕННОМУ

Норма, N 20 от 15 мая 2012 года

Общественный или гражданский контроль - это деятельность, осуществляемая неправительственными, в нашей стране - негосударственными, организациями, общественными объединениями и отдельными гражданами, направленная на выявление и пресечение нарушений различных прав и свобод человека органами власти и управления, их должностными лицами, нацеленная на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование права, общественного и государственного управления и обеспечение справедливости.

На себе мы ощущаем это тогда, когда сталкиваемся с необходимостью защищать свои законные интересы. В современном Узбекистане первые попытки защиты конституционных прав с помощью общественности обозначены вступлением граждан и предпринимателей, в зависимости от рода своей профессиональной деятельности, в члены Торгово-промышленной палаты, политических партий, профсоюзов и других ННО.

С течением времени жизнь предъявляет все новые требования к стандартам общественного существования, указывая на необходимость правового регулирования отношений "личность - общество - государство". В Концепции дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране Президент Ислам Каримов одним из важных направлений определил реализацию задач по обеспечению открытости деятельности государственных органов власти и управления, широкого доступа населения, общественных объединений к информации о принимаемых ими решениях и прежде всего тех, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан.

Субъектами законодательной инициативы было подготовлено несколько версий проекта закона, а рабочая группа по реализации положений Концепции, обобщив их, предложила для обсуждения вариант законопроекта "Об общественном контроле в Республике Узбекистан".

Современная мировая практика обеспечения прозрачности деятельности государственных органов определяет содержание общественного контроля, который включает:

наблюдение за деятельностью подконтрольных субъектов;

получение всесторонней информации о выполнении ими предписаний;

анализ таких данных;

предупреждение и выявление правонарушений.

Интересна практика молодых государств. Так, опыт Сингапура по противодействию коррупции в госструктурах действительно уникален. Оно осуществлялось не столько специальными службами, но в большей степени общественными комиссиями, деятельность которых за последние 20 лет позволила истребить эту разъедающую государство и экономику "ползучую" угрозу, сформировать стойкое общественное мнение на неприятие коррупции во всех ее проявлениях и уровнях.

Целью модельного проекта  Закона Украины «О гражданском (общественном) контроле за государственной деятельностью» является обеспечение неотъемлемых конституционных и иных предусмотренных международными договорами, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, прав и свобод человека, подчинение политики Украинского государства, деятельности его органов и должностных лиц интересам гражданского общества, установление эффективного общественного контроля осуществления государством своих конституционных функций.

   Основные задачи  общественного контроля  деятельности государственных органов в данной дружественной стране видятся в контроле:

1) соблюдения государственными органами нормативных предписаний;

2) соответствия правовых актов, издаваемых государственными органами, законам;

3) целесообразности управленческих решений государственных органов по организации и осуществлению их деятельности;

4) соблюдения установленных для государственных органов запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременного и качественного выполнения возложенных на них обязанностей;

5) подбора, расстановки, повышения квалификации кадрового состава государственных органов;

6) соблюдения  прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;

7) рационального распределения и использования материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдения режима экономии.

В европейских и североамериканских странах субъектами общественно-правового контроля деятельности государственных органов являются: общественные организации, зарегистрированные на территории государства в установленном законом порядке (политические партии, общественные объединения, профсоюзы, правозащитные движения); общественные советы (палаты); СМИ; граждане и другие категории  населения.

Говоря   об успешной  организации общественного контроля на самом высоком уровне можно привести в пример деятельность Общественной палаты России.

Общественная палата Российской Федерации избирается каждые 2 года (с 2012 года – каждые 3 года) и осуществляет взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля деятельности органов власти.

Общественная палата проводит общественную экспертизу социально значимых проектов федеральных законов, проектов законов субъектов РФ, проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти РФ и органов местного самоуправления.

Третий состав (2010–2012 гг.) Общественной палаты РФ представляют 12 комиссий, каждая из которых занимается определенной сферой общественной жизни. Это  комиссии по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы; по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей; по межнациональным отношениям и свободе совести; по коммуникациям, информационной политике и свободе слова в средствах массовой информации; по образованию и науке; по культуре; по здравоохранению; по формированию здорового образа жизни, спорту и туризму; по экологической политике и охране окружающей среды; по экономическому развитию и поддержке предпринимательства; по развитию благотворительности и совершенствованию законодательства о НКО; по местному самоуправлению и жилищной политике; по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению; по вопросам развития гражданского общества; по социальной и демографической политике; по сохранению культурного и духовного наследия.

Во второй половине ХХ века в мире стали создаваться и набирать силу экологические организации, движения и партии, поставившие себе целью защиту окружающей среды, животного и растительного разнообразия, пропаганду здорового образа жизни в гармонии с природой, внедрение "зеленых" технологий, а также развившие новую форму общественного контроля - экологического. В Узбекистане Экологическое движение активно работает и уже получило возможность осуществлять не только "зеленый", но и парламентский контроль.

В переходный период появляются дополнительные формы - "смешанные" - общественно-государственного или "делегированного" контроля, то есть вводятся институты разного вида и типа омбудсманов, которые предельно открыты обществу, контролируют правоприменение и деятельность госорганов и должностных лиц, а порой и обладают правом законодательной инициативы, содействуя лучшему управлению, защищая различные права и свободы человека. В разных странах действуют как общие, так и специализированные службы: омбудсманы банков, университетов и школ, больниц и психиатрических лечебных заведений, по защите личных данных, обеспечению равенства полов, правам потребителей, детей, пациентов медицинских учреждений, военнослужащих, охране окружающей среды.

К примеру, в эпоху развития информационных технологий требует нового подхода защита индивидуальной информации. Новая реальность породила необходимость такой защиты - в мире существует "черный рынок" индивидуальных данных. Личные данные (имя, фамилия) сами по себе не являются тайной. Однако у интернет-провайдеров, в медицинских учреждениях и у операторов мобильной связи собрано достаточно личной информации о человеке. Ежегодно 28 января в мире отмечается как День защиты индивидуальной информации, главной целью которого является напоминание населению о необходимости защиты индивидуальной информации как непременного элемента самоидентичности.

Уполномоченные по вопросам информации также призваны обеспечивать соблюдение законодательства о средствах массовой информации, осуществлять контроль за тем, чтобы деятельность СМИ по поиску, получению, производству и распространению массовой информации соответствовала требованиям законодательства и не приводила к нарушению прав человека на доступ к информации, незаконному вторжению в частную жизнь.

В 17 федеральных землях Германии действуют омбудсмены по защите личных данных. В Канаде Уполномоченный по вопросам информации наделен широкими полномочиями по расследованию жалоб лиц, которым отказано в доступе к информации, а также по выработке рекомендаций в отношении такого доступа. А в Швейцарии существует пост федерального комиссара по защите информации.

В Венгрии Парламентский Уполномоченный по защите данных и права на информацию осуществляет свою деятельность с целью охраны гарантированных Конституцией прав на защиту личных данных и на оглашение информации, значимой с точки зрения общественного интереса. Следует отметить, что наряду с общепринятыми требованиями, предъявляемыми к кандидату на должность Уполномоченного, такие как наличие  гражданства страны, высшее образование, стаж  работы не менее 10 лет, обязательно необходим опыт в области ведения и надзора за судебным производством по делам о защите данных или в смежных отраслях. К Парламентскому Уполномоченному вправе обратиться любое лицо при нарушении его прав, либо непосредственной угрозы такого нарушения в связи с обработкой его личных данных или полагающимся ему доступом к информации, за исключение случаев, когда по данному делу ведется судебное разбирательство. При осуществлении своих обязанностей Уполномоченный имеет право доступа на территорию любого учреждения в стране,  в котором ведется обработка данных.

В Великобритании защиту личных данных осуществляет комиссар по информации. При этом не исключается существование поста телекоммуникационного омбудсмана и информационного трибунала, которые также исследуют вопросы, связанные с защитой личных данных и свободы информации. В Узбекистане, динамично вливающемся во всемирное информационное пространство, тоже ощущается необходимость создания подобного института.

Также в ряде стран, помимо «народных» защитников экологических прав, есть  Уполномоченные по вопросам окружающей среды, которые также  способствуют реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Такая должность  по проблемам окружающей среды была учреждена в Новой Зеландии. В своей деятельности Уполномоченный парламентом по проблемам окружающей независим от органов исполнительной власти, отчасти это обеспечивается порядком его назначения на должность и отстранения от должности. Назначается он на 5-летний срок и осуществляет контроль за действиями правительства по использованию и сохранению природных ресурсов; расследует случаи по фактам нанесения ущерба окружающей среде; оценивает эффективность предпринимаемых государственными властями мер планирования управления в области охраны окружающей среды; дает ответы на запросы Палаты представителей по вопросам своей компетенции. Аналогичная должность существует и в Канаде. В этой стране роль Уполномоченного по вопросам окружающей среды и стабильного развития Генерал-губернаторства  состоит в помощи парламентариям в осуществляемом ими надзоре за усилиями федерального правительства по защите окружающей среды и обеспечению стабильного развития путем проведения мониторинга, предоставления общественности  объективного, независимого анализа и рекомендаций.

В мировой практике обеспечить контроль подлинного равноправия между полами, прежде всего в трудовых отношениях, призваны омбудсманы по равным возможностям, первые из которых начали действовать в скандинавских странах в конце 70-х годов прошлого века. Реагируя на жалобы в связи с имевшими место нарушениями в этой сфере, а также по собственной инициативе омбудсман изучает случаи нарушений по гендерному признаку, делает их достоянием общественности. Рассмотрение вопросов может быть инициировано частными лицами, группами людей или организацией, СМИ.

Рекомендации омбудсмена по вопросам равноправия полов обычно выполняются, в противном случае дело может быть направлено в Апелляционный совет,  суды, СМИ. Вторая функция омбудсмена заключается в предоставлении органам власти и населению информации о положениях Закона о равноправии и деятельности бюро омбудсмена по вопросам равноправия полов. В Норвегии, например,  каждый гражданин, включая представителей средств массовой информации, имеет доступ к документам (письмам), получаемым или направляемым в государственные органы, включая и омбудсмена. Омбудсмен  по вопросам равноправия полов Норвегии вправе поднять вопрос о структурной дискриминации в обществе, выразить свое мнение и сделать оценку предложений по новым законам.

В нашей стране многие функции такого института исполняет Комитет женщин, тесно сотрудничающий с профсоюзами и Министерством труда и социальной защиты населения, и его территориальные структуры.

Для гражданского контроля в вооруженных силах по всему миру широко внедряется германский опыт. Уполномоченный Бундестага (нижней палаты парламента ФРГ) по делам военнослужащих, являясь гражданским лицом, как, впрочем, и весь многочисленный штат его сотрудников, предотвращает проявление неуставных отношений в армии, осуществляет мониторинг расходования средств на оборону, создания благоприятной обстановки для военнослужащих, в какой бы части земного шара они ни находились, достойных условий жизнедеятельности их семей.

Необходимо сказать и об общественных омбудсманах, которые учреждены неправительственными организациями и работают под их эгидой. Они осуществляют надзор главным образом за деятельностью негосударственных организаций и предприятий и представляют общественность. В частности, омбудсманы учебных заведений - к примеру, в США их более 100. Впервые университетский омбудсман в Соединенных Штатах был назначен в государственном Вашингтонском университете в 1969 году. Он был призван не изменять существующие в университете административные, апелляционные механизмы рассмотрения жалоб, а неформально усовершенствовать деятельность администрации, стать каналом компромиссного взаимодействия между управленческими службами, студентами, профессорами, сотрудниками, защищать права и интересы личности внутри университетского сообщества. Кстати, такая должность учреждена и в ряде образовательных учреждений субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в США действуют около 500 корпоративных омбудсманов, которые создаются в различных компаниях и корпорациях, учреждениях и структурах, таких как IBM, General Electric, FedEx, ATT, Bank of America, Washington Post, Henry Ford Hospital и т.д. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, создаваемое для урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности, между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между самими cотрудниками. Корпоративные омбудсманы могут действовать как в частных организациях, так и в транснациональных и государственных учреждениях, а их деятельность не требует законодательного регулирования: они вводятся на основании внутреннего административного акта.

Узбекистан имеет собственную концепцию государственного и общественного строительства. Тем не менее при обсуждении законопроекта "Об общественном контроле в Республике Узбекистан" законодатели примут во внимание положительный и интересный опыт эффективного общественного контроля других стран.

Маъруф Усманов,

главный консультант

ООО "Norma-Hamkor".