РЕГИОНАМ - ЭКОНОМИКУ "ЗАБОТЫ"

Норма, N 18 от 30 апреля 2012 года

Комитет по бюджету и экономическим реформам Законодательной палаты Олий Мажлиса совместно с Министерством финансов и проектом ПРООН «Реформа бюджетной системы в Узбекистане» провели семинар «Государственный бюджет как инструмент обеспечения социального развития регионов страны». В нем приняли участие депутаты, руководители и специалисты ряда министерств и ведомств, представители Комитета женщин Узбекистана, ученые.

Открывая семинар, председатель Комитета по бюджету и экономическим реформам Бахтиёр Иминов отметил, что Госбюджет, являясь основным финансовым планом страны, имеет силу закона, так как его проект ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом. Именно он, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, фиксирует направления расходования средств, в том числе по отраслям и регионам, выражает экономическую политику государства. При этом бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, именно через него осуществляется социальная политика. Свидетельством тому – расходы Государственного бюджета на социальную сферу, которые увеличились с 43,5% в 2000 году до 58% в 2011-м. При этом на образование в прошлом году направлено 33,4%, на здравоохранение – 13,3%, на социальные пособия семьям с детьми и малообеспеченным семьям – 8,2%. А доля расходов местных бюджетов в целом в Госбюджете увеличилась с 47,8% в 2000 году до 57,8% в 2011-м.

О роли и значении местных бюджетов в развитии регионов шла речь в представленной заместителем министра финансов Ёркином Турсуновым презентации.

Госбюджет нашей страны составляет более 20% от ВВП. 54% его средств вливается через местные бюджеты, что требует усиления адресности, целенаправленности социальных расходов.

В этом контексте примечательно то, что доля расходов на социальную сферу в бюджете страны с 1991 года (26,2%) возросла более чем вдвое (58,1% – в 2012 году). При распределении финансовых средств основными приоритетами являются поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей), а также поддержка учреждений здравоохранения и образования. В 2012 году в структуре местных бюджетов расходы на социальную сферу и социальную поддержку населения составят 89,5%, из которых 10,2% – на социальные пособия семьям с детьми и малообеспеченным семьям, 56,1% – на образование, 21,7% – на здравоохранение. Непроизводственная сфера не участвует в создании национального дохода, но является активным его потребителем. Из бюджета работникам этих отраслей выделяются средства на заработную плату, техническое оснащение и содержание учреждений непроизводственной сферы (здравоохранение, просвещение и др.).

В рамках презентации была представлена информация о механизмах взаимодействия Государственного бюджета с местными бюджетами, роли местных бюджетов в развитии регионов страны.

Международным опытом об особенностях влияния государственного бюджета на социальное развитие поделилась эксперт Катрин Шнайдер. В своем выступлении международный эксперт сделала акцент на основных компонентах социального бюджетирования.

Эффективность и темпы развития экономики каждой страны в существенной мере зависят от того, сколько средств и как государство вкладывает в своих людей – сегодня это общепризнанный факт.

Социальное бюджетирование – это целевой подход для введения социального параметра на всех этапах бюджетного цикла, анализ влияния государственных расходов или методов получения доходов на женщин и девочек в сравнении с влиянием на мужчин и мальчиков. Такое бюджетирование предусматривает внесение предложений по пересмотру приоритетов расходов и доходов с учетом различных нужд и приоритетов женщин и мужчин. Оно может включать также другие параметры и категории равенства, такие как этническая принадлежность, возраст или место жительства (город/село, различные области/регионы).

Соответственно, социальный бюджет – это госбюджет, ориентированный на людей с учетом их половых и социальных различий, нужд и интересов, отрицающий составление бюджета для некоего среднестатистического человека.

Вместе с тем социальное бюджетирование не подразумевает составления отдельного бюджета для мужчин и женщин и не требует разбивки бюджета между ними поровну (50/50). Оно, скорее, предполагает распределение государственных средств еще более адресно и дифференцированно, поскольку приоритеты женщин и мужчин часто бывают разными в силу различия их роли в обществе.

К.Шнайдер в качестве примера привела бельгийскую налоговую реформу 2000 года, которая по-разному повлияла на женщин и мужчин. Первые получили наибольшую выгоду от мер в пользу малообеспеченных категорий (меньший налог на низкую зарплату), тогда как мужчины получили наибольшую выгоду от снижения средней ставки и сокращения прогрессивной шкалы подоходного налога.

Европейские эксперты признали ценность социально ориентированных бюджетов и призывают государства – члены ЕС активнее использовать этот инструмент. Продвижение социальных подходов к планированию и бюджетированию национального развития позволяет повысить эффективность государственных расходов и политики, экономическую эффективность, создать благоприятные условия для внедрения социальных бюджетов, особенно на местном уровне. В свою очередь экономические и административные реформы позволят достичь надлежащего управления бюджетными средствами путем улучшения подотчетности и прозрачности, мониторинга достижения целей политики, а также внедрить такие инструменты, как открытость бюджетного процесса и публичная отчетность о его выполнении.

Сегодня инициативы по составлению социального бюджета реализуются в более чем 60 странах мира. Госпожа Шнайдер привела примеры положительного опыта ряда европейских стран – Австрии, Франции и Швеции.

Недавно принятая поправка к Федеральной Конституции Австрии (январь 2008 г.) обязывает госорганизации всех уровней обеспечить социальное равенство в контексте бюджетного управления. На основании этой Статьи в федеральный бюджет 2009 года был введен социальный компонент.

В рамках реформы бюджетного законодательства обеспечение социального равенства стоит в одном ряду с обеспечением прозрачности, эффективности и подотчетности в управлении государственными средствами при предоставлении государственных услуг. Социальное равенство находится на том же правовом уровне, что и задача обеспечения макроэкономического баланса и устойчивости финансового сектора.

Во Франции Закон о бюджете от 2000 года требует от правительства ежегодно подавать приложение к Бюджету с указанием ассигнований, выделенных на обеспечение социального равенства населения. В 2003 году анализ социального бюджета, подготовленный французским министерством экономики, финансов и промышленности, показал, что в 2000 году 31% работающих женщин были заняты неполный рабочий день, тогда как мужчин – только 5%. Из доклада ясно, что неполный рабочий день не был собственным выбором женщин.  

В 2003 году шведское правительство обязалось ввести социальные аспекты в бюджетный процесс. В бюджетном законопроекте министерство финансов опубликовало специальный отчет о распределении экономических ресурсов между женщинами и мужчинами.

В Швеции уход за детьми в дошкольных учреждениях предоставляется по доступной цене, что видно из бюджета: почти 2% ВВП тратится на госдошкольные учреждения; также Швеция имеет один из самых высоких показателей занятости женщин в Европе.

Международный эксперт К.Шнайдер также отметила, что социальное неравенство препятствует развитию и экономическому росту. Так, по данным исследования 2007 года, проведенного Экономической и социальной комиссией для Азии и Тихого океана ООН (ЭСКАТО), регион теряет 42–47 млрд долларов США в год из-за ограничений на трудоустройство женщин, еще 16–30 млрд в год – из-за социального неравенства в образовании.

В Докладе ПРООН о человеческом развитии за 2010 год в Азиатско-Тихоокеанском регионе по гендерным вопросам отмечено, что ВВП таких стран, как Индия, Индонезия и Малайзия, увеличился бы на 2–4% в год, если бы уровень занятости женщин повысился до 70%.

А в Китае, где почти 70% женщин имеют оплачиваемую работу, – более высокие темпы долговременного роста и индустриализации в сравнении с другими странами.

Анализу влияния местных бюджетов на предоставление равных возможностей населению на примере Джизакской области была посвящена презентация национального консультанта проекта ПРООН Юлия Юсупова.

Национальный эксперт пояснил, что социальное бюджетирование – это процесс использования бюджетной политики для решения разного рода социальных проблем. Так, бюджетная политика может быть нацелена, например, на помощь малообеспеченным, борьбу с алкоголизмом и наркоманией, сокращение детской заболеваемости, решение экологических проблем, обеспечение равных возможностей для мужчин и женщин и т.д.

В Узбекистане в этом направлении делается очень многое. В отечественном законодательстве отсутствуют нормы, ущемляющие права женщин по сравнению с мужчинами, в стране действует большое количество институтов, защищающих интересы женщин; достигнут относительно высокий уровень вовлеченности женщин в общественную деятельность, правовой и социальной защиты матери и ребенка. Наряду с этим, правительство периодически реализует специальные государственные программы: 1998 год – Год семьи, 1999-й – Год женщин, 2001-й – Год матери и ребенка, 2010-й – Год гармонично развитого поколения, 2012-й – Год семьи.

Кстати, доля занятых женщин в общем числе женского населения трудоспособного возраста в Узбекистане такая же, как в Японии и Украине (62%). Выше чем, к примеру, в Польше (56%), Венгрии, Греции, Южной Корее (55%), Италии (52%). По этому параметру наша страна вошла в двадцатку первых.

Основными компонентами процесса социального бюджетирования на местном уровне являются:

выявление и анализ причин существующих социальных проблем и диспропорций;

анализ влияния государственной политики на выявленные проблемы;

разработка рекомендаций и программы действий для местных органов власти;

разработка индикаторов, позволяющих оценить степень достижения результатов;

принятие решений местных органов власти, выделение бюджетных средств.

реализация и мониторинг.

В рамках проекта ПРООН было проведено исследование вопросов предоставления равных возможностей мужчинам и женщинам в Джизакской области. Оно показало, что сегодня в этой сфере в регионе существует ряд проблем.

Во-первых, у женщин более низкий уровень доходов, чем у мужчин, как следствие того, что женщины меньше вовлечены в экономическую активность и преимущественно заняты в низкооплачиваемых отраслях экономики.

В республике 26,6% женщин занимают руководящие должности, в образовании и здравоохранении – не более 40%. Среди лиц, не имеющих квалификационной категории в здравоохранении, доля женщин составляет 71,1%, мужчин – 28,9%.

Во-вторых, относительно низкая вовлеченность женщин в предпринимательскую деятельность. К примеру, доля женщин-предпринимателей в Джизакской области составляет 18%, а среди фермеров – 4,4%.

Одна из возможных причин более низкого уровня занятости женщин – делегирование некоторых социальных гарантий для женщин предприятиям (выплата работающим матерям пособий по уходу за ребенком).

В некоторых регионах уровень женской занятости ниже, чем в среднем по стране.

В-третьих, наличие диспропорций в профессиональной структуре женщин-студенток как со средним специальным, так и высшим образованием. Традиционно «женские» направления обучения (в основном педагогическое и медицинское) в большинстве случаев поставляют специалистов на рынки труда, где оплата ниже учителя, медсестры, швеи).

Так, в Джизакской области занятость девушек со средним специальным образованием по специализациям распределена следующим образом: медицина – 81,3%, педагогика – 74,8%, промышленность – 42,4%, строительство – 41,2%, транспорт – 32,4%, юриспруденция – 31,3.

В  разрезе республики среди выпускников вузов в сфере просвещения работают 56% женщин, здравоохранения – 52,5%, связи – 19,3%, в промышленности – 18,5%, строительстве – 15%, сельском хозяйстве – 14,8%, на транспорте – 11,8%.

В-четвертых, снижение вовлеченности женщин в систему высшего образования. Доля девушек, обучающихся в академических лицеях, составляет 39%. С 2004 по 2010 годы среди студентов вузов девушек около 40%, в 2010–2011 учебном году данный показатель снизился до 38,5%.

В-пятых, число детей, посещающих детские дошкольные учреждения (ДДУ), постепенно сокращается. Данная ситуация ведет к тому, что женщины вынуждены больше находиться дома с детьми, чем заниматься генерированием доходов и полной реализацией своих возможностей.

Доля детей в возрасте 3–6 лет, посещающих детские сады, сократилась с 15,6% в 2005 году до 12,8% в 2010-м, а в возрасте 1–6 лет – с 10,4 до 8,1%. За период 2005–2010 годов расходы на содержание ДДУ в местном бюджете Джизакской области сократились с 5,3 до 4,2%.

Ю.Юсупов отметил, что существующая бюджетная система характеризуется высоким уровнем централизации, когда центральная власть осуществляет активное перераспределение доходов местных бюджетов. Объем и структура расходов местных бюджетов фактически определяются центром, а согласование изменений в утвержденные параметры расходов местных бюджетов занимает много времени.

Вместе с тем благодаря существующей системе обеспечивается равный доступ к гарантированным социальным услугам, независимо от места проживания, а также повсеместная реализация социально значимых программ. Конечно, централизованная бюджетная система не всегда учитывает специфику территорий, а местные органы власти не имеют возможности реализовывать полноценные местные целевые социальные программы. Однако это вовсе не означает, что местные бюджеты не влияют на ситуацию равенства возможностей мужчин и женщин, так как местные власти реализуют общенациональные социально ориентированные программы; расходы местных бюджетов по-разному влияют на мужчин и женщин. Анализ по Джизакской области показал, что расходы местных бюджетов объективно способствуют сглаживанию неравенства мужчин и женщин. Значительная часть расходов местных бюджетов идет на зарплату в «женских» отраслях экономики (образование и здравоохранение). В 2010 году на зарплату работников просвещения и здравоохранения израсходовано 45,2% всех бюджетных расходов области. Основные получатели социальных пособий – женщины. Местные бюджеты осуществляют финансирование ДДУ, групп продленного дня, кружков и секций, работу местных представительств Комитета женщин.

Национальный эксперт ознакомил с рекомендациями исследовательской группы по внедрению элементов социального бюджетирования. Это расширение прав и возможностей местных органов власти при планировании и исполнении местных бюджетов, в том числе предоставление права местным властям перераспределять средства между группами расходов. В этом контексте следует более широко внедрять принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Бюджетные средства должны выделяться под конкретные программы с условием достижения результатов. При этом необходим механизм независимого мониторинга. Также предложено проводить периодические исследования по выявлению потребностей в принятии мер по выравниванию возможностей мужчин и женщин, развивать статистику, показывающую различия в состоянии мужчин и женщин, внедрять индикаторы социального бюджетирования.

Наряду с этим, исследовательская группа рекомендовала разрабатывать и реализовывать национальные и местные программы стимулирования развития «женского» предпринимательства и занятости женщин, их вовлечения в общественную и политическую жизнь, профессиональной переподготовки, предоставления бесплатных консультаций по семейным вопросам, вопросам здоровья мужчин и женщин.

О тематической актуальности семинара можно было судить по активности обсуждения, в рамках которого поднимались вопросы формирования местных налогов и других обязательных платежей, разграничения расходных полномочий между республиканским бюджетом и местными бюджетами в финансировании расходов, источников балансирования местных бюджетов.

В ходе обмена мнениями участники семинара проанализировали бюджетное законодательство Республики Узбекистан, а также основные аспекты социального бюджетирования.

Также депутаты отметили, что в каждой стране структура Госбюджета имеет свои национальные особенности. Наш Госбюджет отличает развитая система социальной поддержки населения и непроизводственной сферы, в том числе через различные общегосударственные программы и стратегии.

Шавкат Тешаев депутат, член Комитета по бюджету и экономическим реформам, отметил, что в нашей стране с 2005 года в системе здравоохранения и с 2008 года в системе образования (в общеобразовательных школах) осуществляется переход на подушевое финансирование, то есть расчет затрат учреждений этих сфер осуществляется на основе базовых нормативов затрат на одного получателя услуг (в здравоохранении – больного/пациента, в образовании – учащегося). Данная методика планирования направлена на эффективное и рациональное использование бюджетных средств.

Дильбар Холикова депутат, член Комитета по вопросам информации и коммуникационным технологиям, обратила внимание присутствующих на то, что в Узбекистане для женщин законодательно социальные аспекты учтены наиболее благоприятным образом. Они отражены в Конституции страны. А Трудовой кодекс предоставляет равные возможности в обладании и использовании трудовых прав. Законодательство предусматривает меры по исключению дискриминации. При этом, когда речь идет о меньшей вовлеченности женщин в экономическую активность и преимущественную занятость в низкооплачиваемых отраслях экономики, так называемых «женских», следует учитывать менталитет восточной женщины, в мировоззрении которой преобладают семейные ценности.

 С этой точкой зрения согласилась профессор Учебного центра Минфина, кандидат экономических наук Зарина Срожиддинова. В Европе женщины нацелены в первую очередь на построение своей карьеры, а в спектре приоритетов нашей женщины – благополучие ее семьи, она испокон веков была хранительницей домашнего очага. Вместе с тем в негосударственном секторе у нас наблюдаются факты дискриминации по половому признаку. Это обусловлено законодательно закрепленной обязанностью работодателя обеспечить отдельные социальные гарантии для женщин за счет своей прибыли. Один из вариантов решения этой проблемы – снижение налогового бремени хозяйствующего субъекта.

Участвовавшие в обсуждении депутаты особо отмечали необходимость рационального и эффективного использования выделяемых бюджетных средств с условием достижения результатов. При этом важно расширять права и возможности органов госвласти на местах при планировании и исполнении местных бюджетов, наладить действенный парламентский контроль за исполнением параметров Государственного бюджета.

Заместитель председателя Комитета по бюджету и экономическим реформам Сарвар Отамуратов подчеркнул необходимость повышения действенности такого мониторинга. Порекомендовал Минфину продумать индикаторы для реальной оценки эффективности бюджетных затрат.

По всем рассмотренным вопросам были приняты соответствующие предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование работы в данной сфере.

Гульнора АБДУНАЗАРОВА,

наш парламентский корреспондент.