В Указе Президента от 7.02.2017 г. № УП–4947 на второй квартал этого года запланирована разработка проекта закона «Об общественном контроле».
Напомним, в рамках реализации Концепции дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране в 2012–2013 годах уже был подготовлен один законопроект «Об общественном контроле в Республике Узбекистан».
Предлагаем ознакомиться с содержанием ранее подготовленного проекта здесь.
В тоже время анализ проекта позволил сформулировать ряд предложений и рекомендаций, направленных на его совершенствование.
1. Учитывая, что предметом общественного контроля является деятельность государственных органов и их должностных лиц, а также принимая во внимание понятие «общественного контроля», закрепленное в статье 3 проекта, из содержания статьи 1 слова «контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц» целесообразно исключить.
2. В статье 3:
- в целях более четкого определения понятия «общественный контроль», а также принимая во внимание требования части первой статьи 24 закона «О нормативно-правовых актах», предусматривающей изложение текста закона ясным языком, в понятии «общественный контроль» слова «общественный контроль – деятельность по» заменить словами «общественный контроль – деятельность субъектов общественного контроля по»;
- в целях уточнения используемых терминов, а также более четкого институционального определения общественных советов по социальному партнерству, предлагаем в определении «субъектов общественного контроля» заменить слова «общественные советы по социальному партнерству» словами «создаваемые при районных, городских, областных хокимиятах, Совете Министров Республики Каракалпакстан, республиканских органах государственного управления, а также Кабинете Министров Республики Узбекистан общественные советы по социальному партнерству (далее – общественные советы по социальному партнерству)». Данное дополнение будет соответствовать статье 18 закона «О социальном партнерстве»;
- представляется достаточно спорным целесообразность включения в статью 3 понятия «общественные интересы», поскольку, во-первых, права и свободы граждан не составляют интересов, а являются закрепленными Конституцией правилами поведения или возможностями определенного поведения. Законный интерес – это гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к соответствующим государственным органам в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным. Во-вторых, перечисленная в понятии сфера общественных интересов носит не исчерпывающий характер и поэтому ее приведение представляется не вполне оправданным. Более того, даже в теории права среди ученых-правоведов нет единого понимания, что такое «общественный интерес». В этой связи предлагается в законопроекте отказаться от использования термина «общественный интерес» и вместо него применить термин «права, свободы и законные интересы граждан», что также будет согласовываться с терминологией, используемой как в законопроекте, так и в действующем законодательстве;
- в связи с тем, что по правилам законодательной техники и исходя из сложившейся законодательной практики в статью об основных понятиях включаются понятия, которые часто используются в законе (см.ст.ст. 4, 13, 14 и др.), предлагаем статью 3 дополнить понятием «институты гражданского общества» в следующей редакции: «институты гражданского общества – негосударственные некоммерческие организации, органы самоуправления граждан и средства массовой информации». Следует также отметить, что данное понятие будет соответствовать аналогичному понятию, используемому в статье 3 законопроекта «О социальном партнерстве».
3. В статье 4:
- в целях более четкого закрепления целей общественного контроля абзац второй части первой предлагается изложить в следующей редакции: «обеспечение соблюдения и защита прав, свобод и законных интересов граждан». А абзац четвертый соответственно исключить;
- в связи с необходимостью более конкретного определения задач общественного контроля, часть вторую предлагается дополнить абзацами шестым и седьмым следующего содержания:
«повышение уровня доверия граждан к деятельности государственных органов и их должностных лиц, обеспечение прозрачности этой деятельности, обеспечению обратной связи между обществом и государством;
повышение эффективности деятельности государственных органов и их должностных лиц, снижение рисков принятия и реализации ими решений, противоречащих правам, свободам и законным интересам граждан».
4. Учитывая важность добровольности участия, а также публичности и открытости в осуществлении общественного контроля, статью 5 предлагается дополнить следующими принципами: «добровольность участия в осуществлении общественного контроля, публичность и открытость».
5. В связи с необходимостью соблюдения требований к подготовке структуры проекта закона, предусмотренного статьей 19 закона «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан», предусматривающего, что главы и статьи располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы, предлагается главу 2 «Организация общественного контроля» назвать «Глава 2. Основы осуществления общественного контроля», включив в нее статьи 6, 14 и 15 законопроекта. Кроме того, в целях определения необходимого условия для осуществления общественного контроля вновь создаваемую Главу 2 проекта предлагается дополнить статьей 7 следующего содержания:
«Статья 7. Доступ к информации о деятельности государственных органов
Государственные органы и их должностные лица обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности в установленном законом порядке.
Доступ к информации о деятельности государственных органов и их должностных лиц обеспечивается путем опубликования в средствах массовой информации в печатном или электронном видах принятых государственными органами и их должностными лицами решений, нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность, а также других сведений, поступивших или касающихся их деятельности».
В связи с введением Главы 2 «Основы осуществления общественного контроля», содержащую три статьи, статьи 7–25 станут соответственно статьями 8–26.
6. В связи с изменениями наименования и содержания главы 2, а также принимая во внимание, что статьи 7–14 посвящены формам общественного контроля предлагается бывшую главу 2 назвать «Глава 3. Формы общественного контроля».
7. Часть вторую статьи 7 проекта необходимо исключить по следующим причинам:
- во-первых, непонятно почему могут применяться только те формы общественного контроля, которые предусмотрены законом;
- во-вторых, часть вторая статьи 7 представляется излишней, поскольку из наименования этой статьи «Основные формы общественного контроля» следует, что он может осуществляться и в иных формах.
8. В целях определения документа, который будет подготовлен по итогам изучения общественного мнения, часть первую статьи 9 предлагается дополнить предложением следующего содержания: «По итогам изучения общественного мнения субъекты общественного контроля подготавливают доклад, содержащий предложения по совершенствованию деятельности государственных органов».
9. Принимая во внимание требования части первой статьи 24 закона «О нормативно-правовых актах», предусматривающей изложение текста закона ясным языком, из части первой статьи 10 проекта слово «регулярного» предлагаем исключить.
10. В целях закрепления результатов общественного расследования статью 11 законопроекта предлагается дополнить частью третьей следующего содержания:
«По результатам общественного расследования составляется заключение, в котором, как правило, должны содержаться:
1) мотивированные выводы по фактам, послужившим основанием для его проведения;
2) предполагаемые причины возникновения обстоятельств, послуживших основанием для проведения общественного расследования;
3) выводы и рекомендации участников общественного расследования в адрес государственных органов и их должностных лиц, для принятия решений по устранению обстоятельств, послуживших основанием для проведения расследования».
Части третью и четвертую считать соответственно частями четвертой и пятой.
11. В статье 12:
- учитывая, что основанием для проведения общественного контроля может быть и собственная инициатива субъекта общественного контроля, предлагаем дополнить статью частью второй следующего содержания:
«Субъекты общественного контроля вправе по собственной инициативе осуществлять общественную экспертизу проектов нормативно-правовых актов, программ, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан». Части вторую-четвертую считать соответственно частями третьей-пятой;
- в целях более четкого определения документа, подготавливаемого по результатам общественной экспертизы, часть третью предлагаем изложить в следующей редакции:
«По окончании общественной экспертизы субъекты общественного контроля готовят заключения, содержащие предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, программ и иных материалов, составляющих предмет общественной экспертизы, а также нормотворческой и правоприменительной практики государственных органов. Данные заключения направляются государственным органам для обязательного рассмотрения».
12. В целях закрепления результатов общественного обсуждения статью 13 предлагается дополнить частями третьей и четвертой следующего содержания:
«По результатам общественного обсуждения составляется протокол, где фиксируются ход и результаты обсуждения, который направляется для рассмотрения в соответствующий государственный орган.
Порядок поведения общественных обсуждений определяется законодательством».
13. В целях определения результатов общественных слушаний статью 14 предлагается дополнить частями второй и третьей следующего содержания:
«По результатам общественного слушания составляется протокол, где фиксируются ход и результаты слушания, который направляется для рассмотрения в соответствующий государственный орган.
Порядок поведения общественных слушаний определяется законодательством».
14. В целях более четкого определения прав и обязанностей субъектов общественного контроля и должностных лиц государственных органов статьи 15 и 16 предлагается изложить в следующей редакции:
«Статья 15. Права и обязанности субъектов общественного контроля
При осуществлении общественного контроля субъекты общественного контроля имеют право:
запрашивать и получать необходимую информацию, документы или иные сведения для ознакомления, снимать с них выписки и копии, кроме случаев, установленных законом;
участвовать в выработке решений государственных органов в порядке, предусмотренном законодательством;
обжаловать неправомерные действия (бездействие) должностных лиц
и иных работников государственных органов.
При осуществлении общественного контроля субъекты общественного контроля обязаны:
соблюдать законодательство об общественном контроле и других актов законодательства;
не вмешиваться в деятельность государственных органов и их должностных лиц при осуществлении ими полномочий, определенных законодательством;
не распространять имеющуюся информацию до окончания
и подведения результатов общественного контроля;
не участвовать в осуществлении общественного контроля в случае личной заинтересованности в результатах общественного контроля, а также не использовать результаты общественного контроля в личных целях.
Статья 16. Права и обязанности должностных лиц и иных работников государственных органов
В ходе общественного контроля должностные лица и иные работники государственных органов имеют право:
давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету общественного контроля;
знакомиться с результатами общественного контроля и указывать
в них о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также
с отдельными действиями субъектов общественного контроля;
лично или через представителя участвовать в обсуждении результатов общественного контроля;
обжаловать в суд неправомерные действия представителей субъектов общественного контроля.
В ходе общественного контроля должностные лица и иные работники государственных органов обязаны содействовать представителям субъектов общественного контроля в осуществлении ими своих полномочий, создавать им условия для реализации ими своих прав, указанных в статье 15 настоящего Закона».
15. В целях соблюдения требований к подготовке структуры проекта закона, предусмотренного статьей 19 закона «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан», предусматривающего, что главы и статьи располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы, а также в целях разделения вопроса о форме и результатах общественного контроля, предлагается статьи 17–19 объединить в главу 4. «Оформление и рассмотрение результатов общественной экспертизы». Данную главу предлагается дополнить статьей 20 следующего содержания:
«Статья 20. Информирование о ходе осуществления и результатах общественного контроля
Субъекты общественного контроля вправе публиковать информацию и материалы о ходе осуществления и результатах общественного контроля в средствах массовой информации в печатном или электронном видах, а также на официальных сайтах субъектов общественного контроля».
Глава 3 законопроекта будет считаться главой 5.
16. В статье 19:
1) в целях реализации принципа прозрачности при осуществлении общественного контроля, а также обеспечения «обратной связи» в области общественного контроля, в части третьей слова «могут публиковаться» заменить словом «публикуются»;
2) в целях повышения ответственности должностных лиц государственных органов за обязательность рассмотрения и реагирования на результаты общественного контроля. предлагаем статью 19 дополнить частью четвертой следующего содержания:
«Необоснованный отказ в рассмотрении результатов общественного контроля, нарушение без уважительных причин сроков их рассмотрения, принятие противоречащего закону решения, необеспечение восстановления нарушенных прав и законных интересов гражданина и исполнения принятого в связи с осуществлением общественного контроля решения, необоснованный отказ в предоставлении гражданину возможности ознакомления с документами, решениями и иными материалами, затрагивающими его права, свободы и законные интересы, в связи с осуществлением общественного контроля либо разглашение сведений о частной жизни граждан без их согласия, преследование гражданина в связи с его обращением по предмету общественного контроля, а также другие нарушения законодательства об общественном контроле влекут ответственность в соответствии с законом».
17. В связи с тем, что основной задачей общественного совета является развитие социального партнерства, а не общественного контроля, а также в связи с необходимостью соблюдения принципа независимости субъектов социального партнерства из текста статьи 20 проекта слова «координируют деятельность других субъектов общественного контроля по вопросам организации общественного контроля» целесообразно исключить.
18. В целях приведения статьи 21 законопроекта в соответствие с законом «Об органах самоуправления граждан» предлагаем дополнить ее частями второй и третьей следующего содержания:
«Органы самоуправления граждан осуществляет общественный контроль за исполнением законов и иных актов законодательства на соответствующей территории.
Государственные органы обязаны содействовать органам самоуправления граждан в осуществлении общественного контроля и принимать своевременные меры по их обращениям».
19. Исходя из сложившейся законодательной практики Главу 4. «Заключительные положения» предлагаем дополнить статьей 22 следующего содержания:
«Статья 22. Разрешение споров
Споры в области осуществления общественного контроля разрешаются в порядке, установленном законодательством».
Статьи 23-25 считать соответственно статьями 24-26.
Павел Сильнов,
адвокат.
