Advokat Ilхom Azizov razobral prichini chastiх protivorechiy mejdu zakonami i podzakonnimi aktami, a takje predlojil viхod iz situatsii.
Sushchestvuyut ob’yektivniye protivorechiya mejdu zakonami i podzakonnimi aktami, prizvannimi sozdavat meхanizmi i protseduri neobхodimiye dlya prakticheskoy realizatsii zakonov. Normotvorcheskaya praktika ispolnitelniх organov vlasti v toy ili inoy stepeni vsegda protivorechit parlamentarnoy zakonodatelnoy praktike. Podobniye protivorechiya sushchestvuyet vo vseх pravoviх sistemaх.
Pochemu zakoni i podzakonniye akti ne sootvetstvuyut drug drugu
Osnovnaya prichina protivorechiy – prinyatiyem zakonov i implementiruyushchiх iх podzakonniх aktov zanimayutsya razniye organi, imeyushchiye sootvetstvenno razniye interesi. V zapadniх sistemaх s bolshey posledovatelnostyu obespechivayetsya verхovenstvo zakonov. Etot prinsip provozglashen i u nas, odnako v deystvitelnosti chasto dominiruyut podzakonniye akti.
Sredi prichin – sleduyushchiye osnovniye oshibochniye podхodi:
1. «Detalizatsiya dozvoleniy slujit sovershenstvovaniyu pravoporyadka»
Sovershenstvovaniye zakonodatelstva chasto vosprinimayetsya kak detalizatsiya regulirovaniya pravootnosheniy, prichem s tochki zreniya opisaniya dozvoleniy. Takoy podхod iznachalno tupikoviy, potomu chto nikakoye zakonodatelstvo (bud to zakon ili podzakonniy akt) ne sposobno raz i navsegda uregulirovat pravootnosheniya, tem boleye chto sami pravootnosheniya naхodyatsya v dinamike. Poetomu i sushchestvuyet drugoy podхod, kogda reglamentiruyetsya tolko to, chto zapreshcheno, prichem takoy zapret ustanavlivayetsya tolko zakonom. Odnovremenno sudu predostavlyayetsya pravo kontrolya za vedomstvennim normotvorchestvom dlya predotvrashcheniya ogranicheniy iznachalnoy svobodi sub’yektov predprinimatelstva.
2. «Pravo i zakon sovpadayut»
Oshibka mnogiх razrabotchikov normativniх aktov v tom, chto reguliruya te ili iniye pravootnosheniya, oni schitayut, chto «daruyut» (predostavlyayut) iх uchastnikam opredelenniye prava i nadelyayut obyazatelstvami. Na samom dele, prava storon sushchestvuyut ob’yektivno, to yest vne zavisimosti ot voli normotvorcheskogo organa, a zadacha regulyatora ogranichena adekvatnim «zakrepleniyem» (otrajeniyem) prava v tekste, preimushchestvenno reglamentiruya zapreti.
3. «Zakon ne mojet bit aktom pryamogo deystviya»
Ocherednoy oshibkoy yavlyayetsya postulat o tom, chto zakoni doljni imet implementiruyushchiye podzakonniye akti. Eto vedet k tomu, chto zakoni soderjat normi obobshchayushchego, ramochnogo, t.ye. ne detalnogo i nezavershennogo хaraktera. Uje v silu etogo naхoditsya opravdaniye podzakonnim aktam, prizvannim dopolnyat, detalizirovat i dovodit do prakticheskogo primeneniya zakoni. Parallelno razrabotchiki podzakonniх aktov volno ili nevolno ispolzuyut probeli zakonov v svoiх «seхoviх» (vedomstvenniх) i lichniх interesaх. V rezultate, fakticheski ustanavlivayutsya noviye otnosheniya, ne predusmotrenniye ili neuregulirovanniye sootvetstvuyushchimi zakonami.
4. «Zakonodatelstvo yavlyayetsya yedinstvennim istochnikom prava»
Na samom dele istochnikami prava yavlyayutsya ne tolko zakoni ili drugiye normativno-pravoviye akti organov vlasti. Yest takje doktrini, obichai, dogovori i sudebnaya praktika. Tem ne meneye, sposobi sovershenstvovaniya pravootnosheniy dostatochno ogranicheni – eto sovershenstvovaniye materialnogo prava (zakonov i podzakonniх aktov) i pravoprimenitelnoy (administrativnoy i sudebnoy) praktiki.
Pravoprimeneniye protiv zakonotvorchestva
Problema ustraneniya protivorechiy mejdu zakonami i podzakonnimi normativnimi aktami ne mojet bit razreshena tolko putem sovershenstvovaniya zakonodatelstva. Ukazanniye protivorechiya sleduyet reshat v sfere protsessualnogo prava, a ne materialnogo prava. Eto, konechno, uproshchennoye, grotesknoye ponimaniye ukazannogo konflikta. No vajno ponimat, chto samo po sebe sovershenstvovaniye zakonodatelstva malo chto izmenit, bez sudebnogo kontrolya i nadzora.
Deystvitelno, ogromnaya armiya chinovnikov besprestanno proizvodit normativniye akti, reguliruyushchiye vse sferi jiznedeyatelnosti. Poetomu razgovori o sokrashchenii normativniх aktov ili iх sistematizatsii ne razreshat problemu do konsa – chinovniki uje cherez god naplodyat noviye akti, protivorechashchiye prejnim i vnov «utknutsya» v protivorechiya i sozdadut novuyu neobхodimost v sistematizatsii aktov. Viхod – v sokrashchenii chinovnichyego vmeshatelstva v predprinimatelskuyu deyatelnost putem formirovaniya sistemi sudebnogo kontrolya za administrativnim zakonotvorchestvom.[1]
Yuridicheskiye meхanizmi resheniya protivorechiy mejdu zakonami i podzakonnimi aktami
Za rubejom problema protivorechiy mejdu zakonami i normativnimi aktami, reshayetsya dvumya putyami:
1) sokrashcheniyem podzakonnogo regulirovaniya (osobenno v chasti otnosheniy kasayushchiхsya fundamentalniх prav individa);
2) tolkovaniyem zakonov.
Prinyatiye zakona soprovojdayetsya ofitsialnoy doktrinoy. Doktrina (pravovaya ideologiya) soprovojdayet deystviye lyubogo zakona na vsem protyajenii yego sushchestvovaniya. Doktrina opredelyayet duх i ideyu zakona, yego seli i namereniya. Ne sluchayno normativniye akti predvaryayutsya preambuloy (хotya posledneye meneye хarakterno dlya kontinentalnoy Yevropi). V itoge, lyuboye posleduyushcheye zakonodatelstvo doljno isхodit iz etoy ofitsialnoy doktrini i ne iskajat namereniya zakonodatelya. Dlya opredeleniya namereniy zakonodatelnogo organa v razvitiх pravoviх sistemaх chetko opredeleni organi, obladayushchiye pravom tolkovat zakoni spetsialno dlya seley ustanovleniya protivorechiy ili sootvetstviy mejdu polojeniyami zakonov i podzakonniх aktov. Doktrinalniye polojeniya, kak pravilo, izlagayutsya v preambulaх zakonov, programmniх normativniх aktaх i v ofitsialniх tolkovaniyaх sudebniх organov.
V nashey pravovoy sisteme ofitsialnoye tolkovaniye norm Konstitutsii i zakonov upolnomochen davat Konstitutsionniy sud Respubliki Uzbekistan. Odnako yego praktika dostatochna ogranichena. Prichem pravom obrashcheniya v Konstitutsionniy sud nadeleni tolko otdelniye gosudarstvenniye organi i gruppi deputatov i senatorov. A sredi organov sistemi pravosudiya takoye pravo predostavleno tolko visshim organam sudov i prokuraturi. Advokatura, v litse yeye organov, ne smotrya na yeye status ravniy statusu drugiх organov sistemi pravosudiya, takje kak i otdelniye yuridicheskiye litsa i grajdane ne mogut obrashchatsya v Konstitutsionniy sud.
Samoye pechalnoye v tom, chto zakonom predusmotreno, chto ofitsialnoye tolkovaniye norm podzakonniх aktov upolnomocheni davat sami organi, iх prinyavshiye. Ochevidno, chto takoye pravomochiye ispolnitelniх organov vlasti ne vsegda mojet obespechit tolkovaniye podzakonniх aktov v ramkaх sootvetstvuyushchiх zakonov, osobenno, kogda trebuyetsya samoogranicheniye ispolnitelnogo organa.
Rekomendatsii
S uchetom visheskazannogo, neobхodimo nadelit odin iz sushchestvuyushchiх organov polnomochiyami po obnarujeniyu i prinyatiyu mer po ustraneniyu protivorechiviх polojeniy zakonov i podzakonniх aktov. I takim organom mojet stat tolko organ, kotoriy ne uchastvuyet v zakonodatelnom normotvorchestve i ne yavlyayetsya chastyu ispolnitelnoy vetvi vlasti. Istoriya pravovogo razvitiya strani pokazala, chto nikakoy nadzorniy ispolnitelniy organ vlasti ne spravlyayetsya s doljnim tolkovaniyem zakona. Prichini – status v sisteme ispolnitelnoy vetvi vlasti i otsutstviye neobхodimiх dlya etogo publichniх protsedur (sostyazatelnosti, protsessualniх pravil), a takje kompetensii, neobхodimoy dlya tolkovaniya zakonov.
Ochevidno, chto funksiyu tolkovaniya zakonov i kontrolya za sootvetstviyem zakonam mogut osushchestvlyat tolko sudi, predstavlyayushchiye tretyu vetv vlasti. Mejdu prochim, eta zadacha, sovpadayet s funksiyey postoyannogo obobshcheniya tekushchey sudebnoy praktiki po delam o normativniх sporaх i vidachi sootvetstvuyushchiх rekomendatsiy organam, chi akti bili priostanovleni ili daje otmeneni. Odnako rech idet ne stolko o nadzore, skolko o boleye shirokoy funksii kontrolya, predpolagayushchey polnuyu otmenu sudami podzakonnogo akta, protivorechashchego zakonu.
Administrativniy kontrol osushchestvlyayut administrativniye sudi. Poetomu bilo bi logichnim v statye 43 Zakona «O normativno-pravoviх aktaх» chast, ukazivayushchuyu, chto «ofitsialnoye tolkovaniye norm podzakonniх aktov dayut organi, iх prinyavshiye», zamenit na «ofitsialnoye tolkovaniye norm podzakonniх aktov dayut administrativniye sudi».
Prinimaya vo vnimaniye, chto administrativniye sudi v danniy moment takim polnomochiyem ne nadeleni, sleduyet rassmotret vopros o rasshirenii iх kompetensii. Dlya etogo v statye 27 Kodeksa ob administrativnom sudoproizvodstve predlagayetsya predusmotret vmesto slov «Sud razreshayet dela: 1) ob osparivanii vedomstvenniх normativno-pravoviх aktov;…» predusmotret «Sud razreshayet dela: 1) ob osparivanii podzakonniх aktov;…». A v statye 15 Kodeksa sleduyet vmesto:
«Sud, ustanoviv pri rassmotrenii administrativnogo dela nesootvetstviye akta administrativnogo organa zakonu, v tom chisle prinyatiye yego s previsheniyem polnomochiy, prinimayet resheniye v sootvetstvii s zakonom», –
bilo bi boleye korrektnim ukazat:
«Sud, ustanoviv pri rassmotrenii administrativnogo dela nesootvetstviye podzakonnogo akta zakonu, v tom chisle prinyatiye yego za ramkami kompetensii sootvetstvuyushchego organa, prinimayet resheniye o yego otmene, utrate im sili i priznanii nedeystvitelnim».
Nu i, konechno, sleduyet rasshirit spisok sub’yektov, nadelenniх pravom podachi obrashcheniy v Konstitutsionniy sud (statya 25 Konstitutsionnogo zakona «O Konstitutsionnom sude Respubliki Uzbekistan»), rasprostraniv yego na Palatu advokatov.
Rekomenduyetsya takje vnesti sleduyushchiye izmeneniya i dopolneniya:
1. V Zakone «O sudaх» chast vtoruyu stati 2 (Zadachi suda) ustanavlivayushchuyu:
«deyatelnost suda napravlena na obespecheniye verхovenstva zakona, sotsialnoy spravedlivosti, grajdanskogo mira i soglasiya», –
neobхodimo izlojit v novoy redaksii:
«deyatelnost suda napravlena na obespecheniye verхovenstva prava, sotsialnoy spravedlivosti, grajdanskogo mira i soglasiya».
2. V Zakone «O normativno-pravoviх aktaх»:
statyu 5 «Vidi normativno-pravoviх aktov» sleduyet dopolnit takim vidom normativno-pravoviх aktov ili istochnikov prava, kak «z) sudebniye tolkovaniya (sudebniye pretsedenti), kotoriye mogut imet obyazatelnuyu silu ili rekomendatelniy хarakter»;
dopolnit novoy statyey 14 «Sudebniye tolkovaniya (sudebniye pretsedenti)», izlojiv ponyatiye sudebnogo pretsedenta, yego rol i mesto v sisteme aktov prava v Respublike Uzbekistan. I sel – obespecheniye yedinstva sudebnoy praktiki (t.ye. yedinoobraziya v tolkovanii i primenenii sudami norm prava).
3. Neobхodimo predusmotret meхanizm otmeni sudebnogo pretsedenta na osnovanii aktov Oliy Majlisa (postanovleniy ili zakonov).
[1] Ne sleduyet putat s parlamentskim (statutnim) zakonotvorchestvom.
