Введение
Дальнейшая демократизация государственного строительства – это непрерывный процесс. Очевидно, что реформирование национальной государственности в Узбекистане должно затрагивать и институт государственной службы. Государственной программой по реализации Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017–2021 годах в «Год диалога с народом и интересов человека», утвержденной указом Президента Республики Узбекистан от 7.02.2017 г. № УП-4947, а также распоряжением Президента Республики Узбекистан от 14.02.2017 г. № Р-4849 «Об организационных мерах по реализации Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах», предусматривается разработка проекта закона «О государственной службе».
Опыт большинства стран показывает, что при определении правового статуса государственного служащего необходимо, с одной стороны, учитывать, что государственный служащий, являясь гражданином соответствующей страны, должен обладать теми конституционными правами и свободами, которыми обладают другие граждане. С другой стороны, выполнение государственным служащим своих функций требует установления в отношении него определенных ограничений (запрещение заниматься другой оплачиваемой деятельностью, в том числе и предпринимательской; запрещение получать гонорары за публикации и выступления, подготовка которых входит в служебные обязанности; недопустимость использования своего служебного положения в интересах политических партий, общественных объединений и др.). Такие ограничения вводятся в целях предотвращения злоупотребления служебным положением. Поэтому одной из важнейших задач реформы государственной службы является обеспечение сочетания правового статуса чиновника как гражданина и как государственного служащего. При этом соблюдение баланса интересов государства и его служащих является одним из условий, влияющих на эффективное осуществление государственной службы.
При выборе подхода к реформированию государственной службы в Республике Узбекистан и разработке проекта закона «О государственной службе» необходимо учитывать национальный опыт, законодательство зарубежных стран, идеи и концепции передовых государств, на основе которых осуществлялось реформирование государственной службы. Отсюда вытекает объективная необходимость в изучении опыта других государств в области реформирования и регулирования государственной службы.
Учет опыта правового регулирования государственной службы зарубежных стран
1. Законодательство о государственной службе в зарубежных странах
Базовым вопросом разработки концепции реформирования государственной службы является выбор наиболее приемлемого механизма ее регулирования. Мировая практика знает несколько подходов к этому вопросу.
Первый вариант, применяемый в основном в странах англо-саксонской системы права (например, Великобритания, Канада, США), состоит в том, что положения, регулирующие государственную службу, не консолидированы в едином законе, а закреплены в целом ряде нормативно-правовых актов. Например, в Великобритании собственно статутами урегулированы лишь вопросы использования и хранения официальной государственной информации (Закон о государственной тайне), полномочия отдельных категорий гражданских служащих (Закон о министрах короны 1975 г., Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992 г.), обобщенные критерии прохождения этапов гражданской службы (Закон о служебных отношениях 1999 г.), о финансировании служащих (Закон о министерских и иных окладах 1975 г., Закон об ассигнованиях 1996 г.). В Канаде, помимо Закона о гражданской службе 1908 г., действуют также Законы о найме на государственную службу 1967 г., об управлении финансами, о трудовых отношениях на государственной службе, о государственной тайне, о пенсионном обеспечении.
Такое решение вопроса основывается на сугубо прагматическом подходе к правовому регулированию государственной службы. В то же время он приводит к тому, что законодательство о государственной службе в этих странах слабо структурировано, не системно и размыто. Это влечет за собой возникновение трудностей при применении законодательства, особенно с точки зрения единых принципов государственной службы.
В отличие от других стран англо-саксонской правовой системы, США уже достаточно длительное время идут по пути создания единого акта законодательства, регулирующего вопросы государственной службы. В связи с этим многие разрозненные положения о государственной службе были унифицированы в Титуле 5 Свода Законов США.
Второй подход, применяемый преимущественно в странах романо-германской системы права, заключается в создании единого специального комплексного закона о государственной службе (например, в Германии, Италии, Франции). В основу регулирования государственной службы в этих странах положены нормы Конституций и комплексных законов (например, Закон Франции о правах и обязанностях чиновников от 13.07.1983 г., Рамочный Закон Германии о праве чиновников от 1.07.1957 г. в новой редакции от 27.02.1985 г., Рамочный Закон Италии о государственной службе от 29.03.1983 г. и т.д.).
Преимуществом такого варианта решения проблемы является структурированность, системность, прозрачность законодательства о государственной службе, а также тесная связь с принципами регулирования государственной службы. Однако это приводит к недостаточной гибкости законодательства, его неоперативному реагированию на изменяющиеся условия и т.п.
Признавая недостатки каждого из этих подходов, указанные страны активно ведут работу по реформированию государственной службы начиная с 70-х годов прошлого столетия.
Страны-представители обеих правовых систем реализуют реформы в целом по одним и тем же направлениям: взаимообмен межсистемным опытом различных моделей государственной службы; упорядочивание системы государственной службы; разработка единых системообразующих законов о государственной службе; включение таких законов в общую систему национального законодательства этих государств. В результате к настоящему времени достаточно четко обозначился «третий путь» модели правового регулирования государственной службы, которого придерживается большинство стран, осуществляющих ее реформу, включая страны СНГ и Восточной Европы.
Такой подход сочетает позитивные стороны публично-правового и частноправового регулирования государственной службы. Это позволяет обеспечить его гибкость, избежать односторонности государственно-правового подхода, включения в этот закон тех вопросов, которые уже эффективно урегулированы в Трудовом Кодексе, разгрузить закон, делая его более органичным, а также закрепить особенности регулирования труда государственных служащих.
Представляется, что третий подход является наиболее оптимальным для Республики Узбекистан.
2. Сфера применения Закона «О государственной службе»
Давая понятие «государственная служба», страны различных правовых систем определяют его по-разному (страны романо-германской правовой системы, Восточной Европы, Прибалтики), а некоторые вообще оставляют этот вопрос открытым (страны англо-саксонской правовой системы). При этом анализ нормативных актов зарубежных стран показывает, что именно в тех странах, где законодатель не определил термин «государственная (гражданская, публичная) служба», этот институт является наиболее сложным, а законодательство запутанным и несистематизированным (Великобритания, Австралия и др.).
Анализируя опыт стран, начавших либо недавно проведших реформу государственной службы, можно выделить следующие конкретные примеры: ст. 2 Закона Литвы «О публичной службе» определяет публичную службу посредством развернутого перечисления правоотношений, формирующих этот институт. Такой подход представляется достаточно сложным, поскольку отношения в области государственной службы не стоят на месте, они изменяются, дополняются, трансформируются. Ст. 1 Акта о публичной службе Эстонии также содержит в себе определение публичной службы, хотя и значительно более усеченное, чем в Законе Литвы.
В то же время законы таких стран, как Болгария, Словения, Польша, Македония, Босния и Герцеговина не содержат в себе понятие государственной службы, что во многом затрудняет выделение внешних рамок государственной службы как деятельности, а значит, усложняет ее правовое регулирование.
Развитые страны также проявляют тенденции к введению в законодательство определения государственной службы. Так, в Канаде долго понятие «государственная служба» отсутствовало как в законодательстве, так и в правовой литературе. В настоящее же время в Закон о трудовых отношениях на государственной службе был введен термин «государственная служба», означающий занятие различных должностей в департаментах или других ведомствах, созданных актами парламента.
Законы большинства стран содержат определение государственного (гражданского, публичного) служащего. Подход к такому определению различен в разных правовых системах, но тем не менее все страны признают необходимость определения круга лиц, являющихся государственными служащими.
Так, законодательство стран англо-саксонской правовой системы прямо не выделяет признаки государственных служащих. Но, принимая во внимание значение правовых традиций и научной доктрины в качестве источника права в этих странах, можно с уверенностью утверждать, что понятие это сложилось исторически. В Великобритании оно выделяется в правовой научной литературе (лицо, состоящее на государственной службе в министерстве или ведомстве, за исключением занимающего политические или судебные должности, и получающее жалованье из бюджетных средств); в Канаде перечень лиц, являющихся государственными служащими, определен по основанию – способ найма служащего (1. работающие в департаментах под руководством министров; 2. назначенные Комиссией гражданской службы; 3. нанятые Казначейским Советом) в Программе повышения квалификации государственных служащих, подготовленной Правительством.
Среди других стран этой правовой системы особое место занимают США, определяющие федерального государственного служащего на основе единственного признака – получение оплаты за труд из федерального бюджета.
Страны романо-германской правовой системы в основу выделения признаков государственного служащего положили критерий места прохождения службы (Закон Франции от 13.07.1983 г. о правах и обязанностях чиновников, Рамочный Закон о праве чиновников Германии).
Опыт ряда зарубежных стран (Болгария, Германия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Польша, Россия, Франция, Япония и др.) показывает, что в основу действующих в них законов о государственной службе положен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. С учетом изложенного, интересен подход зарубежных стран к определению круга лиц, в отношении которых действует законодательство о государственной службе.
По общему правилу государственные служащие практически во всех странах делятся на гражданских и политических. Их наименования, а иногда и перечень входящих в их круг лиц могут варьироваться (публичные и гражданские – в Великобритании, конкурсные и патронажные – в США, чиновники, состоящие в частноправовых или публично-правовых отношениях с Федерацией, – в Германии и т.д.), но суть правового регулирования остается неизменной.
Политические служащие, к коим относятся служащие публичного сектора (парламентарии, судьи (во Франции, Великобритании и др.), министры, служащие местных органов власти (в Великобритании), высшие должностные лица (в Канаде), государственные служащие, назначаемые главой государства единолично (помощники и советники Президента) либо по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.), доверенные лица, обеспечивающие организацию работы глав высших органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и т.д. в США), обычно исключены из сферы регулирования рамочными законами о государственной службе. Их статус регулируется специальными актами – законами, статутами, нормативными актами правительства, министерств и ведомств. При этом следует подчеркнуть, что работники аппаратов парламента и судов подпадают под действие закона о государственной службе.
Иногда такое разграничение в некоторых странах получает отражение даже в наименовании закона. Так, в Германии действует закон «О государственных чиновниках». Несколько иной подход в Казахстане, где закон о государственной службе распространяется как на политических деятелей, так и на чиновников. Однако в самом законе все государственные служащие подразделяются на политических и административных государственных служащих. Вместе с тем почти все нормы, относящиеся к политическим служащим, носят отсылочный характер.
Из сферы действия законов о государственной службе изымаются служащие вооруженных сил и органов внутренних дел (Великобритания), органы безопасности и Генеральное отчетное управления (США). Правовой статус каждой из этих категорий определяется самостоятельным законом, статутом или актом соответствующего министерства или ведомства.
В вопросе изъятий из сферы действия законов о государственной службе интересен опыт Великобритании. Помимо политических служащих, служащих органов внутренних дел и вооруженных сил, из круга лиц, в отношении которых применяется закон о государственной службе, исключены также служащие местных органов власти, публичных корпораций, органов здравоохранения. В то же время гражданская служба в этой стране охватывает и дипломатическую службу. Основанием тому служит тот факт, что на дипломатической службе находится дипломатический персонал Министерства иностранных дел.
Учитывая, что правовой статус Президента Республики Узбекистан, депутатов Законодательной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Премьер-министра, членов Кабинета Министров Республики Узбекистан, Председателя и членов Совета Министров Республики Каракалпакстан, хокимов, депутатов Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан и представительных органов государственной власти на местах, а также судей определяется Конституцией Республики Узбекистан, Конституцией Республики Каракалпакстан, а также отдельными специальными законами, Закон «О государственной службе» должен распространяться на государственных служащих, не входящих в указанные категории.
Кроме того, следует учитывать, что особенности правового положения государственных служащих органов национальной безопасности, прокуратуры, внутренних дел, дипломатической, таможенной и налоговой службы, аппарата судов, военнослужащих должны также регламентироваться законами, регулирующими прохождение государственной службы в указанных органах.
3. Принципы государственной службы
Законодательное закрепление принципов государственной службы необходимо для обеспечения единообразной государственной политики в области государственной службы на всех этапах ее осуществления.
Концентрация принципов государственной службы в едином перечне часто встречается в странах Восточной и Юго-Восточной Европы. Государства СНГ, Словения, Албания, Босния и Герцеговина, Литва и др. посчитали необходимым выделить принципы государственной службы в самостоятельную статью или даже раздел закона (Словения) для того, чтобы подчеркнуть их значение, более детально раскрыть их содержание.
В странах Западной Европы принципы по традиции относительно подробно разработаны в научной литературе.
Базовым принципом, предусмотренным в тех или иных формах в законах о государственной службе, является принцип законности. Чаще всего он содержится либо в самостоятельной статье (страны СНГ), либо в разделе об обязанностях государственного служащего (Италия, Греция, Эстония, Венгрия, Словакия, Македония, Болгария, Польша, Чехия и др.).
Особое место среди принципов государственной службы занимает принцип политической нейтральности государственных служащих.
Указанный принцип закреплен в большинстве европейских стран и рассматривается как одно из условий обеспечения стабильности работы государственного аппарата. Более того, в Германии этот принцип усиливается положениями о политической лояльности государственного служащего, его сдержанности при проявлении политической активности, обязанности при осуществлении должностных полномочий руководствоваться не политическими соображениями, а общественным благом.
В Законе Казахстана «О государственной службе», вступившем в силу 1 января 2016 года, не назван принцип политической нейтральности государственного служащего. Однако статья 4 этого Закона, посвященная принципам государственной службы, предусматривает, что государственные служащие при исполнении должностных обязанностей руководствуются требованиями законодательства и не связаны решениями политических партий, общественных объединений и их органов.
В Законе Российской Федерации от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Модельном законе «Об основах государственной службе», принятом Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ, в числе принципов назван принцип внепартийности государственной службы. Однако данный принцип означает лишь ограничение членства в политической партии. Принцип же политической нейтральности обязывает чиновника при осуществлении им своих должностных полномочий руководствоваться не своими политическими убеждениями, а государственными и общественными интересами.
Сравнительный анализ показывает, что все демократические правовые государства придерживаются этого принципа, вкладывая в него одинаковое понимание, хотя в зависимости от традиций формулируют его по-разному (нейтральность, лояльность, внепартийность, политическая сдержанность и др.).
В законах о государственной службе зарубежных стран закреплены также принципы профессионализма и компетентности государственных служащих, обязательности для государственных служащих решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц, социальной и правовой защиты государственных служащих, доступности информации о государственной службе; взаимодействия с негосударственными организациями и гражданами; равном доступе к государственной службе; прозрачности приема и продвижения по государственной службе; социальной и правовой защиты государственных служащих.
В большинстве стран, осуществляющих реформирование государственной службы, перечень принципов государственной службы закреплен в едином законе о государственной службе. Это положение целесообразно принять во внимание при разработке проекта закона Узбекистана «О государственной службе». Такой подход позволит учесть демократические традиции Республики Узбекистан, обеспечить связь с Конституцией Узбекистана, облегчить применение закона на практике.
С учетом опыта зарубежных стран, в законопроекте «О государственной службе» представляется целесообразным закрепить, в частности, следующие принципы:
1) законности;
2) политической нейтральности;
3) приоритета прав, свобод и законных интересов граждан;
4) профессионализма и компетентности;
5) обязательности для государственных служащих решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц;
6) сочетания единоначалия с коллегиальностью;
7) соблюдения этики и недопущения конфликта интересов;
8) подконтрольности и подотчетности государственных служащих;
9) доступности информации о государственной службе;
10) взаимодействия с негосударственными организациями и гражданами;
11) равного доступа к государственной службе;
12) прозрачности приема и продвижения по государственной службе;
13) социальной и правовой защиты государственных служащих.
4. Организация государственной службы
В большинстве зарубежных государств (Болгария, Германия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Польша, Россия, Франция, Япония и др.) в законах о государственной службе содержатся положения, посвященные ее организации. Как правило, эти положения включают в себя нормы, регламентирующие управление государственной службой, категории (классы) государственных служащих, реестр должностей государственных служащих, кадровый резерв, а также финансирование государственной службы.
В странах с президентской формой правления систему управления государственной службой возглавляет глава государства, а в странах с парламентской формой – глава правительства. При смешанных формах правления полномочия по управлению распределяются между ними. Например, во Франции общее руководство гражданской службой реализуется премьер-министром, но Конституция 1958 г. оставляет за Президентом право назначать по своему выбору лиц на высшие гражданские и военные должности.
С усилением тенденций систематизации и структурирования государственной службы начали выделяться самостоятельные специальные органы управления в области государственной службы. В Канаде это Комиссия по вопросам государственной службы, в США – Служба руководства персоналом, во Франции – Генеральное управление администрации и государственной службы, в Германии – Федеральный комитет по кадрам. Эти органы разрабатывают общие направления государственно-служебной политики (Франция, Германия), а также осуществляют комплектование государственного аппарата (США, Канада).
В большинстве своем указанные специальные органы подчинены либо подотчетны высшим должностным лицам и органам государства: Президенту, Премьер-министру, Кабинету Министров в целом, Парламенту. При этом на последних возложены в первую очередь контрольные функции.
Ввиду вышесказанного представляется обоснованным создание специального государственного органа по вопросам организации и деятельности государственной службы. Поскольку предполагается, что законопроект будет непосредственно распространяться не только на служащих органов государственного управления, но и на служащих аппаратов Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Жокаргы Кенеса Республики Узбекистан, кенгашей народных депутатов и судов. Представляется, что этот орган должен быть образован при Президенте Республики Узбекистан. Создание этого органа, например, при Кабинете Министров Республики Узбекистан будет нарушать требования статьи 11 Конституции Республики Узбекистан, предусматривающей принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В законах о государственной службе различных стран содержатся нормы, касающиеся финансирования государственной службы. При этом общепризнанным является положение о том, что финансирование государственной службы осуществляется за счет средств Государственного бюджета. Следует обратить внимание, что законы о государственной службе Казахстана и Киргизии не содержат отдельной статьи, посвященной финансированию государственной службы. Однако и в этих законах предусматриваются положения о том, что оплата труда государственных служащих и иные предоставляемые им гарантии финансируются за счет средств Государственного бюджета.
Что касается опыта развитых стран, то необходимо подчеркнуть тот факт, что финансирование государственной службы за счет Государственного бюджета напрямую предопределяет степень влияния финансово-распорядительных органов на сферу управления государственной службой. Так, в Великобритании и Канаде управленческие полномочия в области государственной службы сосредоточены в руках Казначейства, а в США – Службы управления и бюджета.
В свете изложенного в проект закона Республики Узбекистан «О государственной службе» необходимо включить главу, регулирующую вопросы организации государственной службы (управление и финансирование государственной службы, определение полномочий специального органа по вопросам государственной службы, реестр должностей государственной службы и кадровый резерв государственных служащих и др.).
5. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих
Классификация государственных служащих и видов государственной службы в странах англо-саксонского права не устанавливается законодательно (за исключением США), но, как правило, содержится в научной литературе. В то же время в странах романо-германской правовой системы она в основном унифицирована и установлена в законодательстве.
В Великобритании, как уже говорилось выше, правовой статус политических и гражданских служащих определяется различными актами законодательства. В США существует несколько классификаций государственных служащих.
Первая – федеральная система «конкурсных» и «патронажных» государственных служащих. К первой категории относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством. Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности Президентом единолично либо по совету и с согласия Сената. Кроме того, к числу «патронажных» относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти. В эту же классификацию вошли «исключительные» служащие (ФБР, ЦРУ, иные органы безопасности, Генеральное отчетное управление).
Этому разделению соответствует и другая классификация – по порядку прохождения государственной службы: «карьерные» и «не карьерные» служащие.
Правовая доктрина и административная практика Франции различают понятия «служащий» и «чиновник». Правовое положение чиновника характеризует включение на постоянной основе в штат государственного органа на должность, соответствующую его чину (рангу) в административной иерархии.
В системе центральной государственной службы Франции существует около тысячи штатов (корпусов – объединений чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу). В зависимости от выполняемых функций и условий поступления на службу, чиновничество внутри штата (корпуса) подразделяется на четыре класса. В класс «А» входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы, должностные лица Государственного совета, Счетной палаты, Финансовой инспекции). Чиновники класса «В» реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра). В этот класс входят административные секретари, инспекторы и др. Классы «С» и «Д» объединяют обслуживающий персонал и набираются из лиц со средним образованием.
Каждая категория включает несколько рангов, позволяющих чиновнику занимать определенные должности. В случае упразднения должности ранг дает чиновнику право на занятие адекватной должности. Каждый ранг делится на ступени.
Во Франции законами от 13.07.1983 г. и от 26.01.1984 г. для государственной и местной служб был установлен единый табель классификации персонала, должностей и чинов.
Рамочный закон Германии устанавливает четырехуровневую классификацию в зависимости от содержания государственной службы и характера деятельности чиновников:
1) простые должности (простая публичная служба) – низший ранг;
2) средние должности (средняя публичная служба) – средний ранг;
3) высокие должности (повышенная публичная служба) – высокий ранг;
4) высшие должности (высшая публичная служба) – высший ранг.
Таким образом, в проекте Закона «О государственной службе» целесообразно провести разделение государственных служащих на категории и квалификационные классы. Это позволит выстроить определенную иерархию государственных служащих, провести градацию их полномочий, облегчить систему управления, увязать размер оплаты труда с уровнем квалификации и степенью сложности реализуемых ими задач.
6. Поступление на государственную службу
В странах Западной Европы (Германия, Франция, Нидерланды и др.) и Восточной Азии (Япония) в законах о государственной службе детально урегулирован порядок поступления на государственную службу. Вообще четкая регламентация правил приема на государственную службу характерна для законодательства почти всех стран мира. Основными вопросами, регулируемыми этим блоком норм, являются требования, предъявляемые к кандидатам на государственную должность, а также процедура приема на государственную службу.
Соответствующие положения включены и в законы стран СНГ. Например, в Казахстане этому вопросу посвящена отдельная глава, а в России и Киргизии – статьи, регламентирующие поступление на государственную службу, содержатся в главе закона, посвященной прохождению государственной службы.
Базовое правило при поступлении на государственную должность – запрет на совмещение должностей в парламенте и на государственной службе. В отдельных случаях законодательство предусматривает механизм выхода из подобной ситуации – утрату депутатского мандата (Великобритания, Закон о дисквалификации депутатов Палаты общин 1975 г.) либо потерю права занятия соответствующей государственной должности (страны Восточной Европы).
В большинстве стран для поступления на государственную службу необходимо наличие гражданства (Великобритания, Франция и др.). Но не во всех странах это требование носит жесткий характер (Канада, Германия).
Опыт зарубежных стран показывает, что практически все законы о государственной службе содержат в себе перечень требований, предъявляемых к кандидатам на государственно-служебную должность. Среди самых распространенных требований: ценз гражданства (Великобритания, США (с исключением для отдельных низших должностей и ведомств по необходимости) или резиденции (Германия); возрастной ценз (Великобритания, Франция), выражающийся в определении как верхнего, так и нижнего пределов; образовательный ценз (Великобритания, Франция, Германия), причем для разных категорий должностей содержание образовательного ценза варьируется от наличия диплома о специальном образовании до ученой степени; квалификационный ценз (практически все страны мира), предполагающий отбор наиболее опытных, способных, обладающих широкими знаниями кандидатов и др. Существуют и другие требования, характерные для каждой отдельной страны с учетом ее исторических и культурных особенностей. Для некоторых должностей в Великобритании и США это, например, ограничения по цензу оседлости, месту жительства и рождения, во Франции – обладание политическими правами; соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, физическая пригодность, а также отдельные дополнительные требования для набора в конкретное ведомство. В Германии и некоторых других странах для занятия ряда должностей необходимо прохождение подготовительной практики в течение нескольких (в зависимости от должности) лет.
Анализ систем отбора кадров для государственной службы в зарубежных странах позволяет выявить две относительно обособленные системы: элитарную, относительно закрытую систему отбора кадров, в большей степени свойственную Германии, Японии (конкурсный отбор в такой системе проводится по усложненным программам), и гибкую систему набора высококвалифицированных претендентов на государственную службу из различных слоев общества по конкурсу, которая широко применяется в Великобритании и Канаде.
В качестве процедуры приема на работу в большинстве стран практикуется конкурс. Причем в зависимости от характера должности процедура приема может различаться. Например, в Великобритании для замещения должности специалиста гражданской службы необходимо пройти конкурс по специальности, проводимый Комиссией по делам гражданской службы. В других странах (США, Франция) существует двойственная система «открытых» и «закрытых» конкурсов (во Франции – «внешние» и «внутренние»). Первые наиболее широко распространены и проводятся в форме экзамена. Вторые же применяются к высшим должностям государственного аппарата, а также специфичным министерствам и ведомствам (органы государственной безопасности, здравоохранения) и носят форму конкуренции в порядке карьерного роста (выслуга).
Исключения из конкурсного порядка поступления на государственную службу предусмотрены для тех, кто получает высшие должности в порядке «системы патронажа» (так называемые политические назначенцы). Например, в Канаде к такой категории относятся высшие дипломатические должности, министры, исполнительные секретари департаментов, секретари Кабинета, клерки Сената и Палаты представителей, секретари генерал-губернатора и др. В США же процедура замещения патронажных должностей вообще не определена. Этот вопрос решается назначающим лицом – Президентом либо главой министерства или департамента. Во Франции замещение политических должностей (генеральный секретарь правительства, префекты, послы и др.) осуществляется правительством согласно Закону от 11.01.1984 г. и декрету правительства от 21.03.1959 г. с учетом политических взглядов и убеждений кандидатов.
Отбор кандидатов на занятие государственных должностей осуществляют, как правило, специализированные органы – комиссии по делам государственной службы[1], а также в некоторых случаях непосредственно заинтересованные министерства, ведомства, департаменты и т.д. Последние, например в Великобритании, самостоятельно проводят набор служащих среднего и младшего звена под контролем Комиссии по делам государственной службы. В Канаде правом приема на государственную службу лиц, уже имевших статус государственного служащего, обладают практически все ведомства, а впервые поступающих лиц – лишь 10 из 70 ведомств. В США Управлением по руководству персоналом проводятся конкурсные экзамены, и с ним согласуются требования к занятию тех или иных должностей.
Важнейшим условием проведения конкурса в развитых странах является обеспечение публичного доступа к перечню вакансий. Механизмы такого доступа имеются в законодательстве стран как англо-саксонской (США), так и романо-германской (Франция, Германия) правовой систем.
Законы о государственной службе, принятые в большинстве стран мира, определяют перечень документов, требуемых при поступлении на государственную службу. Например, в Канаде для участия в конкурсе на замещение государственно-служебной вакансии соискатель должен подать прошение о включении его в число конкурсантов. Исключением из этого правила в странах СНГ являются лишь законы Казахстана и Киргизии.
Собственно процедуры проведения конкурсного отбора могут состоять из различных этапов: конкурса документов (в Канаде изучаются личные данные, сведения об образовании, стаже работы и т.д., в США – проверка заявлений), письменных экзаменов (Великобритания, США), устных экзаменов, специализированных тестов (Франция), интервью, собеседования, проверки благонадежности. Вопрос о зачислении может решаться по итогам либо посредством отсева кандидатов на каждом отдельном этапе либо, что применяется чаще всего, по результатам прохождения всех этапов конкурса суммарно (Великобритания, Канада). При этом в ходе проведения конкурса ко всем соискателям единообразно предъявляются одинаковые квалификационные требования или стандарты, закрепленные в законодательстве и являющиеся публично доступными (Франция, Канада, Германия, США и т.д.).
Факт назначения государственного служащего может требовать особой формы подтверждения – одобрения (например, Премьер-министром для должностей 1 и 2 ступеней и Управлением по делам Кабинета для должностей 3 и 4 ступеней в Великобритании), утверждения, издания акта о назначении.
В большинстве стран мира четко регулируются вопросы замещения государственной должности и их виды, регламентируется порядок принятия индивидуально-правовых актов о назначении, избрании или утверждении в должности (например, в Канаде зачисление на должность оформляется специальным актом). Назначение может быть отменено в случае обнаружения обмана, подкупа, привлечения к уголовной ответственности в прошлом и т.д. (Германия).
В то же время в ряде стран СНГ (Россия, Казахстан и Киргизия) отсутствуют подробные положения, посвященные назначению, избранию или утверждению в должности, четко не урегулирована процедура поступления на государственную службу. Все это приводит к злоупотреблениям, препятствует прозрачности приема на государственные должности.
Во многих странах мира (Канада, Германия, Франция, Бельгия, Япония и др.), включая страны СНГ (Казахстан, Киргизия), лица, впервые поступающие на государственную службу, приносят присягу. При этом отказ от принесения присяги в большинстве законов о государственной службе рассматривается как основание прекращения государственной службы. Несоблюдение присяги влечет за собой привлечение государственного служащего к дисциплинарной ответственности вплоть до прекращения с ним трудового договора.
В законах о государственной службе ряда стран СНГ (Казахстан, Россия, Киргизия) указывается на необходимость заключения трудового договора с государственными служащими. Однако в этих законах не раскрывается соотношение трудового договора и акта о назначении, избрании или утверждении в должности. Между тем этому вопросу самое пристальное внимание уделяется в странах Западной и Восточной Европы.
В большинстве стран при поступлении на государственную службу может устанавливаться испытательный срок. Продолжительность такого срока закреплена в законодательном порядке, причем для каждой должностной категории обычно установлены различные сроки испытания. Так, в Латвии, Болгарии, Российской Федерации и др. он составляет шесть месяцев. В других странах, например в Канаде, США испытательные сроки могут быть иными.
Законодательству США и Германии известно и такое понятие, как подготовительная служба. Так, в США для занятия должности в высшем эшелоне управления требуется подготовительная служба в течение не менее 3 лет, после чего соискатель сдает квалификационный экзамен. Далее уровень его пригодности к занятию определенной должности проверяется в течение 2,5 лет.
Также с учетом передового зарубежного опыта (§ 2302 титула 5 Свода законов США) в законопроект Республики Узбекистан «О государственной службе» важно включить статьи о равном доступе к государственной службе и запрещении дискриминации при поступлении и прохождении государственной службы.
Во избежание необоснованного предъявления дополнительных требований при приеме на работу в государственный орган, незаконных отказов в приеме и других случаев злоупотребления, в законопроекте необходимо закрепить четкие и прозрачные процедуры поступления на государственную службу. При этом особое внимание следует уделить перечню документов, требуемых при поступлении на государственную службу, а также вопросам проведения конкурса на замещение должностей государственных служащих, изданию индивидуально-правовых актов, на основе которых оформляется поступление на государственную службу, трудового договора, предварительного испытания и пр.
Правовое регулирование процедуры поступления на государственную службу должно базироваться на сочетании публично-правового и частноправового подходов. В частности, следует показать, как соотносятся избрание, акты о назначении либо утверждении с трудовым договором, заключаемым с государственным служащим.
7. Прохождение государственной службы
В большинстве зарубежных государств (Болгария, Германия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Польша, Россия, Франция, Япония и др.) в законах о государственной службе содержатся положения, посвященные стажу государственной службы, оценке деятельности государственного служащего, продвижению по государственной службе, переводу на другую государственную должность, оплате труда, рабочему времени и трудовым отпускам государственных служащих.
Регулирование сроков нахождения на государственной службе различные страны решают по-разному. Так, в Великобритании служащие занимают должность неопределенный срок – «пока это угодно Короне». Лишь иногда для отдельных должностей тем или иным нормативным актом может быть установлен конкретный срок пребывания на должности.
Вопросы изменения условий и оплаты труда в разных странах также решаются неоднозначно. Например, в случае несогласия государственного служащего с изменением условий или оплаты труда он может обратиться с жалобой в административный трибунал по вопросам гражданской службы.
Интересен подход развитых стран к вопросу продвижения по служебной лестнице, а также понижения в должности либо иного ее изменения. В большинстве случаев для повышения в должности необходимо соблюдение нескольких условий. В частности, одним из основных таких условий является получение положительных оценок при аттестации (США, Словакия) либо сдача специального экзамена (Германия). В других случаях повышение в должности по инициативе государственного служащего проводится на основе конкурса на занятие этой должности (Канада). Такой способ используется чаще всего в случае открытия вакансии на вышестоящую должность. Инициатива повышения государственного служащего может исходить также и от администрации.
В некоторых странах для того, чтобы получить повышение, государственному служащему необходимо пройти специализированные учебные курсы повышения квалификации (в США – курсы Управления государственной службы).
Во Франции повышение может быть двух видов – по ступени внутри одного ранга и по рангу в целом. При решении вопроса о первом виде повышения основной критерий – выслуга лет, во втором же случае – это заслуги претендента. Аналогичные критерии применяются к занятию должностей высшего уровня в Германии.
В то же время в ряде стран существуют ограничения в вопросе продвижения по служебной лестнице. Например, в Германии государственный служащий не может быть повышен в должности в период подготовительной службы, испытательного срока, а также в течение установленного законом срока (не менее 1 года) с момента окончания испытания.
В развитых странах вопросы проведения оценок деятельности государственных служащих также подробнейшим образом регламентированы в законодательстве. Формирование правил и систем оценок государственных служащих могут быть различных видов. В одних странах каждое административное ведомство разрабатывает собственные правила и системы на основе рекомендаций управляющих государственной службой органов (США), в других существует единая оценочная система (Франция).
Общеобязательным правилом является то, что требования к оценке по каждой из должностей и критерии оценки должны быть доступны государственным служащим. Так, в США критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются: совершенствование эффективности, действенности и качества работы или услуг, в том числе существенное сокращение объема делопроизводства; экономия средств; своевременность исполнения обязанностей по должности; соблюдение требований об устранении дискриминации и обеспечении равных возможностей при трудоустройстве (§ 4313 Свода законов США). Профессиональная деятельность оценивается по шкале: 1) успешное выполнение должностных обязанностей; 2) удовлетворительное выполнение должностных обязанностей; 3) неудовлетворительное выполнение должностных обязанностей.
Законодательством устанавливается периодичность проведения оценки, а также механизм ее проведения. Особое внимание уделяется соблюдению требований объективности в работе комиссий по оценке, максимально обеспечивается гарантия защиты интересов государственного служащего (например, аттестационная комиссия должна состоять как из служащих ведомства, к которому принадлежит оцениваемый государственный служащий, так и из представителей других ведомств, независимых специалистов и др.).
Во всех странах предусмотрена система обжалования государственным служащим результатов оценки и пересмотра оценок у руководства соответствующего ведомства (США), в паритетной административной комиссии (Франция), в административном трибунале (Великобритания), административном суде (Франция) либо ином органе, уполномоченном рассматривать дела подобного рода.
В целях повышения эффективности государственной службы и противодействия коррупции следует урегулировать механизм ротации государственных служащих. Такой механизм закрепляется в законах Российской Федерации и Казахстана. Так, согласно статье 60.1 Закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
С учетом зарубежного опыта в законопроект необходимо включить следующие основополагающие моменты, связанные с прохождением государственной службы:
- исчисление стажа государственного служащего;
- исчисление рабочего времени государственного служащего;
- оплата труда государственного служащего;
- порядок и условия проведения оценки государственных служащих, строящейся на базе мониторинга исполнения им служебных обязанностей. Важно отойти от практикуемого в настоящее время порядка аттестации в виде сдачи экзамена без учета результатов его практической деятельности. Учитывая, что данный вопрос требует детальной регламентации, практически оправданным будет принятие самостоятельного нормативно-правового акта, регламентирующего процедуры оценки деятельности государственного служащего;
- порядок и условия продвижения по государственной службе;
- перевод государственного служащего на другую государственную должность;
- порядок ротации государственных служащих;
- установление системы поощрений и взысканий государственных служащих.
При этом следует избегать дублирования положений, уже закрепленных в Трудовом Кодексе, а предусмотреть лишь особенности, связанные со спецификой прохождения государственной службы.
8. Поощрение за добросовестное исполнение должностных обязанностей и дисциплинарная ответственность государственных служащих
Необходимо обратить внимание на то, что большинство законов о государственной службе определяют перечень поощрений государственных служащих (Казахстан, Киргизия, Болгария, Латвия, Германия и др.).
В законах о государственной службе большинства стран мира предусматриваются нормы, посвященные мерам дисциплинарного взыскания. Усиливающаяся тенденция последних лет по принятию Кодексов этики и поведения государственных служащих дополнительно подчеркивает важность единообразного регулирования дисциплинарной ответственности как одной из форм контроля за государственными служащими, подробной регламентации ее оснований и видов.
Дисциплинарные взыскания в зарубежных странах применяются за совершение государственными служащими различных проступков (неисполнение приказа, халатность, отсутствие на рабочем месте без уважительной причины, систематические опоздания (Великобритания) и т.п.). В Германии дисциплинарный проступок определяется как виновное невыполнение или ненадлежащее выполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей.
Порядок применения мер дисциплинарного взыскания обязательно регламентируется в законах о государственной службе зарубежных стран. Так, например, в Германии порядок привлечения государственных служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс) регулируется Уставом федерального дисциплинарного права.
В перечень органов и должностных лиц, имеющих право разрешать вопрос о применении мер дисциплинарного взыскания, входят, как правило, непосредственное начальство государственного служащего («принцип благоприятствования» Германии), главы соответствующих министерств (ведомств); особые трибуналы, которые решают вопросы об административных санкциях в отношении определенных категорий должностных лиц (Германия, Великобритания, Канада); специализированные дисциплинарные комиссии (внутри административного органа или вне его) и др.
Принятие решения о наложении на государственного служащего дисциплинарного взыскания обязательно должно быть мотивировано. Это – базовый принцип, обеспечивающий гарантии защиты интересов чиновников. При мотивировании учитываются не только сам проступок и поведение чиновника, но и его личность, деятельность, поведение на службе и вне ее.
Еще одним обязательным элементом института наложения дисциплинарных взысканий в зарубежных странах является право государственного служащего на обжалование принятого решения.
Для обеспечения дополнительных гарантий защиты интересов сторон законодательством зарубежных стран устанавливаются сроки давности на обжалование (2 недели и более), а также сроки рассмотрения жалоб (во Франции – 4 месяца, в Германии – месяц).
Законодательство разных стран предусматривает различный перечень видов дисциплинарных взысканий (Великобритания, Канада, США, Германия, Франция, Италия, Япония, КНР и т.д.). Наиболее часто встречаются: предупреждение, замечание, выговор, временное отстранение от должности, денежный штраф, увольнение. Выбор той или иной меры взыскания зависит от степени тяжести проступка и его последствий.
Практически во всех странах Западной Европы (Германия, Франция, Австрия, Бельгия), а также США и Японии детально регламентированы положения об отстранении государственного служащего от должности и проведения служебного расследования. В странах СНГ эти вопросы решаются по-разному. Так, в статьях 37 и 42 Закона Кыргызской Республики «О государственной службе» предусматриваются процедуры отстранения государственного служащего от должности и проведения служебного расследования. В Федеральном Законе «Об основах государственной гражданской службе в Российской Федерации» регламентирован порядок отстранения от должности государственного служащего.
Помимо всего вышеизложенного, в зарубежных странах существует также проблема гражданско-правовой ответственности государства за ущерб, причиненный действиями его чиновников. В качестве примера можно привести Великобританию и Канаду, где в соответствии с Законом об исках к Короне (1947 г.) была установлена ответственность государства за некоторые виды гражданско-правовых деликтов, совершенных чиновниками. Иск к Короне, как правило, выдвигается в форме иска к министерству, а не к тому или иному должностному лицу. И именно министерство будет нести ответственность за ущерб, причиненный государственным служащим при исполнении своих обязанностей.
Однако по ряду оснований Законом допускается возможность привлечения гражданских служащих к персональной ответственности – в частности, когда они действовали не в качестве государственных служащих, а в личном качестве.
С учётом изложенного следует иметь в виду, что в отличие от Трудового Кодекса (ст. 180), который предусматривает, что виды поощрения работников, порядок их применения, предоставление преимуществ и льгот определяются коллективными договорами, правилами внутреннего трудового распорядка и другими локальными актами, коллективными соглашениями, уставами и положениями о дисциплине, в законопроекте в целях обеспечения единого подхода к решению этого вопроса целесообразно закрепить перечень поощрений (объявление благодарности; денежная премия; награждение ценным подарком, почетным званием или грамотой; представление к государственным наградам), которые могут применяться к государственным служащим.
Принимая во внимание опыт зарубежных стран, в законопроекте следует предусмотреть исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий (замечание; выговор; строгий выговор; штраф в размерах, установленных Трудовым кодексом Республики Узбекистан; прекращение трудового договора), применяемых к государственным служащим за нарушение служебных обязанностей.
Предлагаемое решение вопроса о поощрениях и дисциплинарных взысканиях не будет противоречить Трудовому Кодексу, поскольку согласно ст. 18 ТК особенности труда государственных служащих определяются законом.
В связи с отсутствием в законодательстве Республики Узбекистан положений, касающихся процедуры отстранения государственного служащего от должности и проведения в отношении него служебного расследования, эти вопросы также необходимо урегулировать в проекте закона «О государственной службе».
9. Прекращение государственной службы
Большинство законов о государственной службе (Германия, Великобритания, Франция, Казахстан, Россия, Япония и др.) определяет основания прекращения государственной службы. При этом необходимо обратить внимание, что эти законы предусматривают возможность прекращения трудовых отношений с государственными служащими по ряду оснований, которые не применимы к другим работникам. Например, во Франции утрата гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность на публичной службе, невосстановление в должности вследствие служебного проступка влекут за собой увольнение с публичной службы.
Интересен подход Германии к решению вопроса об увольнении и лишении статуса государственного служащего. Согласно Германскому законодательству служащий должен быть уволен, если он:
- отказывается принести присягу;
- не способен выполнять служебные обязанности;
- письменно требует своего увольнения;
- достиг предельного возраста;
- без согласия своего начальника выбирает место жительства, которое затрудняет выполнение им служебных функций или длительно находится за границей;
- утратил гражданство.
Также лицо лишается статуса государственного служащего за:
- преступление, повлекшее лишение свободы на срок один год и более;
- уголовно наказуемое деяние, направленное против мира;
- измену Родине;
- за преступление, направленное против свободного правового государства;
- за ущерб внешней безопасности.
Вопрос о прекращении государственной службы по общему правилу решается органами (должностными лицами), руководящими организацией государственной службы (Комиссии, Советы по вопросам государственной службы и т.п.). Иногда для увольнения по инициативе работодателя (собственно департаменты кадровой службы администрации) необходимо согласие на это министра того ведомства, в структуру которого входит увольняемое лицо (Великобритания).
В то же время в развитых странах (особенно во Франции) очень сильны тенденции к защите интересов государственных служащих против незаконного увольнения. Это обеспечивается обязанностью работодателя мотивировать причины увольнения со службы, а также возможностью обжалования служащим своего увольнения в судах общей юрисдикции, административных трибуналах по вопросам гражданской службы и в других органах.
В связи с изложенным, в законопроекте Республики Узбекистан необходимо предусмотреть, что трудовые отношения с государственным служащим могут быть прекращены по основаниям и в порядке, предусмотренных Трудовым кодексом Республики Узбекистан, а также по основаниям, предусмотренным в трудовом договоре. Помимо указанных оснований, с государственным служащим трудовой договор подлежит прекращению по следующим основаниям:
1) достижение им в случаях, предусмотренных законом, предельного возраста, установленного для занятия государственной должности;
2) прекращение гражданства Республики Узбекистан;
3) несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего Законом;
4) разглашение сведений, составляющих государственную, военную, служебную и коммерческую тайну;
5) при переходе на другую государственную должность, в том числе в порядке ротации;
6) непредставление государственным служащим или представление им неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах и об имуществе либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах и об имуществе членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно.
10. Основные права и обязанности государственных служащих, ограничения, связанные со статусом государственного служащего
Законодательством зарубежных стран предусматривается, что государственный служащий имеет право на:
- равный доступ к государственной службе;
- действие в рамках установленных для него полномочий с соблюдением действующих административных процедур (Великобритания);
- получение достойной оплаты своего труда;
- возмещение затрат, связанных с исполнением государственно-служебных полномочий;
- получение социального и пенсионного обеспечения;
- отдых;
- защиту интересов государственных служащих (в частности, в спорах с работодателем от произвола, протекционизма или принуждения к реализации партийно-политических целей);
- участие в подготовке решений, затрагивающих их интересы;
- ознакомление со своим личным делом.
Последнее представляется важнейшим правом государственного служащего, в связи с чем большинство стран предусматривают это положение в законодательстве о государственной службе. Так, во Франции служащий, привлеченный к дисциплинарной ответственности, имеет право получить свое личное дело, а также право на помощь защитников по своему выбору. В Германии государственный служащий имеет право на допуск к своему личному делу, а также на информацию обо всех жалобах на него и отрицательных заключениях о его деятельности до внесения в личное дело.
Законодательство зарубежных стран (Великобритания, Канада, США, Франция, Германия, Болгария, Польша и др.) обязывает государственного служащего:
- исполнять предписанные законом обязательства;
- отвечать высоким требованиям профессионального и должностного поведения и заботиться об общественных интересах;
- приносить присяги;
- соблюдать законодательство о государственной тайне;
- соблюдать правила о порядке предоставления информации различным государственным органам;
- соблюдать принцип субординации;
- не выходить за пределы предоставленных им полномочий;
- соблюдать лояльность по отношению к государству, не допускать критики в адрес государственной политики;
- избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами;
- воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу;
- соблюдать принципы честности, беспристрастности, сдержанности в отношении политических вопросов и споров;
- корректировать деятельность, не соответствующую установленным требованиям;
- стремиться достигнуть согласия или компромисса в отношениях с коллегами;
- ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;
- работать полное рабочее время за дневную оплату;
- прилагать необходимые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;
- стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
- никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без оного и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;
- не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
- вскрывать случаи коррупции при их обнаружении.
Законодательство многих зарубежных стран (Германия, Италия, Франция, Казахстан, Россия, Киргизия, Япония) предусматривает перечень ограничений, связанных со статусом государственного служащего:
- запрет на совмещение должностей (в первую очередь в системе разделения властей);
- запрет на занятие предпринимательством (в Великобритании чиновники высшего звена не имеют права в течение двух лет после ухода в отставку и без согласия правительства принимать предложения о работе в бизнесе, если их должность была связана с конфиденциальной информацией в этой области);
- запрет на участие в забастовках (Канада);
- запрет на использование своего служебного положения или влияния для вмешательства или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов.
Учитывая сказанное, в законопроекте следует четко определить основные права и обязанности государственных служащих, а также исчерпывающий перечень ограничений, связанных с прохождением государственной службы.
Принимая во внимание опыт зарубежных стран, в законопроект следует включить статью, посвященную личному делу государственного служащего, которое содержит сведения о государственном служащем и прохождении им государственной службы, предусмотреть, что сбор и внесение в личное дело государственного служащего сведений, не связанных с прохождением государственной службы, запрещается, закрепить гарантии, направленные на предоставление государственному служащему возможности в любое время ознакомиться со своим личным делом.
Представляется, что государственный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью в свободное от основной работы время, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
3) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном законом, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
5) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
6) получать гонорары за публикации и выступления, подготовка которых входит в его служебные обязанности;
7) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после ухода на пенсию;
8) принимать без разрешения Президента Республики Узбекистан награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций, за исключением научных званий;
9) пользоваться не предусмотренными законом привилегиями или преимуществами в связи со своим служебным положением;
10) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений.
Учитывая зарубежный опыт в законопроекте, необходимо предусмотреть обязанность декларирования имущества, доходов и расходов государственных служащих и членов их семей. Вместе с тем в законе вряд ли удастся прописать все процедуры декларирования. В этой связи представляется целесообразным предусмотреть, что декларирование доходов осуществляется в соответствии со специальным законом.
11. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих
В большинстве зарубежных государств (Болгария, Германия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Польша, Россия, Франция, Япония и др.) в законах о государственной службе содержатся положения, посвященные подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.
Многие страны, в особенности Восточной Европы, принимают на основе этих документов специальные законы, регулирующие вопросы образования государственных служащих (Венгрия, Босния и Герцеговина, Словакия, Словения, Болгария и др.).
С учетом зарубежного опыта в законопроекте следует включить основополагающие моменты, связанные с подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих. Предусмотрено, что порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих определяется Президентом Республики Узбекистан. Аналогичный подход применен и в законах о государственной службе большинства стран СНГ.
12. Социальная и правовая защита государственных служащих
В большинстве зарубежных стран (Германия, Франция, Россия) вопросы социальной и правовой защиты государственных служащих рассматриваются как неотъемлемая часть их правового статуса.
От системы гарантий социальной и правовой защищенности госслужащих во многом зависит, будет ли обеспечена эффективность государственной службы. Как уже говорилось выше, решение этой проблемы в странах англо-саксонской и романо-германской правовой системы различно. В первом случае эффективность деятельности государственного служащего обеспечивается в первую очередь конкурсным и конкурентным подходом, наличием системы оценки результатов работы государственного служащего, а также зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от качественных и количественных результатов работы госслужащего.
В странах континентальной Европы, напротив, законодательно установлена система гарантий социальной и правовой защищенности государственного служащего (в том числе и усложненная процедура его увольнения), зависящая в основном от должности и стажа службы. Как правило, это обосновывается тем, что за повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, госслужащим полагается компенсация. Кроме того, социальные льготы отчасти компенсируют более низкий уровень заработной платы, чем в «частном» секторе экономики.
Важнейшими социальными правами государственных служащих являются право получать достойную оплату за свой труд, право на социальное и пенсионное обеспечение. Порядок оплаты труда государственных служащих в зависимости от его места в классификации чиновников определяется по отдельной шкале оплаты, которая варьируется в зависимости от должности. Шкала строится на основе гибкой прогрессии, исходя из подробной классификации видов работы, выполняемой чиновниками. Для служащих высшего звена устанавливается особая система оплаты. В целях повышения эффективности работы применяются фиксированные ежегодные надбавки. При этом действует определенная градация должностных окладов, которая дает возможность изменить их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний и качества выполнения должностных обязанностей.
Помимо жалованья, государственные служащие в развитых странах (Канада, Германия, США) имеют право на получение пособий и иных социальных выплат. Им может быть предоставлен оплачиваемый отпуск.
Порядок выплаты пенсий государственным служащим также зависит от категории служащих. Существуют детально проработанные правила, касающиеся широкого круга социальных выплат, включая пенсию, различные виды пособий (на медицинские цели, в связи со смертью, вступлением в брак и др.), компенсацию в случае увольнения и др. В частности, во Франции после прекращения служебных функций, кроме случаев увольнения в качестве дисциплинарной санкции, бывший чиновник, а после его смерти – правопреемник имеет право на пенсию. Размер пенсии ограничен 75% последнего оклада. Следует отметить, что пенсии государственным служащим практически ежегодно увеличиваются.
Служащие охвачены системой обязательного государственного социального страхования, а в некоторых странах они имеют право на оплату медицинского обслуживания из государственных средств, что существенно увеличивает реальный размер их должностных окладов.
В свете сказанного при разработке законопроекта необходимо урегулировать вопросы социальной защиты государственных служащих и закрепить их право на:
1) пенсионное обеспечение их и членов их семьи в случае его смерти в порядке, предусмотренном законом;
2) обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу, а также потери трудоспособности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения, но наступившие в результате выполнения служебных обязанностей;
3) медицинское обслуживание в установленном порядке;
4) оплату суточных, проезда, проживания в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи при направлении в служебную командировку;
5) возмещение расходов при поступлении или переводе государственного служащего в другую местность;
6) предоставление иных мер социальной защиты, предусмотренных законодательством.
Также следует уделить внимание правовой защите государственных служащих. В этом смысле законопроект должен, с одной стороны, закреплять право государственных служащих на судебную защиту, с другой стороны, устанавливать особенности рассмотрения трудовых споров государственных служащих, назначаемых высшими должностными лицами и органами, тем более что это прямо предусмотрено статьей 276 Трудового кодекса Республики Узбекистан.
В заключение следует отметить, что многие положения, касающиеся государственной службы, не урегулированы, а ряд организационных вопросов требует своего решения. Поэтому необходимо предусмотреть разумный срок вступления данного закона в силу. Кроме того, следует учитывать, что ряд положений данного закона (например, о декларировании доходов, расходов и имущества) может быть введен в действие только после принятия специальных нормативно-правовых актов (закона «О декларировании доходов»).
Реализация приведенных рекомендаций и их урегулирование в законопроекте «О государственной службе» позволит:
- создать и обеспечить эффективное и оперативное функционирование государственной службы;
- предупреждать коррупцию и иные злоупотребления на государственной службе;
- создать единый государственный орган, ответственный за проведение и реализацию единой политики в области регулирования государственной службы;
- определить статус государственных служащих;
- разработать эффективную систему отбора кадров на государственные должности, порядок формирования кадрового резерва государственных служащих;
- разработать порядок поступления на государственную службу и урегулировать процесс приема государственных служащих на работу, предусмотреть широкое применение конкурса при назначении на государственную должность;
- разработать порядок прохождения государственной службы;
- создать механизм оценки деятельности государственных служащих, основанной на постоянном мониторинге выполнения ими служебных обязанностей;
- обеспечить законодательное закрепление особенностей регулирования труда государственных служащих и создать систему компенсации, связанной с такими условиями;
- повысить ответственность государственных служащих и обеспечить механизм компенсации при причинении ими вреда;
- четко определить основания прекращения трудовых отношений с государственными служащими;
- разработать единую систему прав, обязанностей и ограничений, связанных с деятельностью государственных служащих всех уровней;
- закрепить систему социальных и правовых гарантий государственных служащих.
[1] В разных странах могут носить различное наименование. О них говорилось выше в разделе «Организация государственной службы».
