Налоговые и таможенные вести, N 31 от 2 августа 2012 года
Эффективность деятельности любого государства во многом зависит от правильно сформированного бюджета. Современный экономический словарь характеризует бюджет как "сумку", имеющую законодательную силу, своего рода таблицу доходов и расходов за определенный временной интервал. От того, на каких принципах и по каким правилам формируются и используются бюджетные средства, какие приоритеты реализует бюджетная политика, зависит не только выполнение государственных обязательств и соблюдение социальных гарантий, но и достижение стратегических целей развития страны. Об этом и о перспективах программного бюджетирования рассказывает менеджер Проекта ПРООН "Реформа бюджетной системы в Узбекистане" Иброхим МУМИНОВ.
Эффективность бюджетной политики во многом определяется организацией бюджетного процесса, включающего планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета. В нашей стране наиболее значимые преобразования в этой сфере связаны с реализацией Закона "О бюджетной системе" (от 14.12.2000 г. N 158-II), поэтапным внедрением института казначейства, новой методологии подушевого финансирования здравоохранения и образования. В последние годы активизирована работа по совершенствованию бюджетной классификации и системы бухгалтерского учета, активно разрабатывается и внедряется информационная система управления государственными финансами.
- Как планируются бюджетные расходы в нашей стране и оцениваются результаты их использования?
- В Узбекистане, согласно Закону "О бюджетной системе", Министерство финансов направляет бюджетный запрос в свои региональные подразделения и республиканским бюджетополучателям, которые принимают решения о составлении своих бюджетов и инициируют бюджетные заявки в районы и своим бюджетникам. Так по всей вертикали бюджетной системы. При этом расходы бюджета планируются на основе законодательно установленных нормативов и фактических расходов за предыдущий год.
Министерство финансов готовит проект Госбюджета в соответствии с представленными заявками получателей бюджетных средств и проектами местных бюджетов, входящих в структуру государственного. При таком традиционном подходе достигается целевое расходование средств. Однако сложно определить, какие достигнуты результаты. В последние десятилетия многие страны пытаются разработать и внедрить такие механизмы, которые позволят планировать и использовать госсредства в увязке с результатами. То есть учитывать не только куда и на что потрачены деньги, но и какой конечный результат при этом получен.
- Сейчас идет разработка проекта Бюджетного кодекса с учетом зарубежного опыта бюджетирования, новых подходов к планированию бюджета. Расскажите о них?
- В развитых странах, а в последние годы и в странах с переходной экономикой внедряется концептуально новый подход, который предусматривает планирование бюджета на среднесрочный период (3 года) и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Опыт стран, применяющих различные модели БОР, показывает, что новые подходы позволяют установить прямую зависимость между распределением бюджетных ресурсов по программам и бюджетополучателям, с одной стороны, и их эффективностью и результативностью, с другой.
Интересен пример Франции. Ее бюджетная реформа характеризуется комплексным подходом, то есть она проводилась не автономно, а являлась важнейшей частью общего процесса модернизации государственных институтов. Запущенная в 2001 году реформа госуправления охватила все органы власти. Являясь беспрецедентной по своему содержанию, она предусматривает комплексный функциональный анализ и перестройку всех министерств и ведомств страны.
Основные ее идеи заключались в повышении качества, эффективности и результативности госуслуг для бизнеса и граждан. Одновременно другой целью стало стремление оздоровить госфинансирование путем структурной модернизации, а не только через урезание бюджета. При этом учитывалось, что связь между бюджетными ассигнованиями и целями результативности не может быть механической. Улучшение может быть достигнуто за счет лучшего использования тех же объемов средств.
Новая методология внесла несколько концептуальных новшеств в планирование и исполнение бюджета.
Во-первых, - это более четкий, представленный в разрезе государственных политик и более прозрачный бюджет. Во Франции он имеет 3-уровневую структуру. Первый уровень включает 34 миссии (образование, культура, исследования и высшее образование, экология и др.), соответствующие приоритетам государственной политики. Каждая миссия разбивается на программы - это второй уровень. Например, миссия "Исследования и высшее образование" включает 10 программ: высшее образование и университетская наука; студенческая жизнь; междисциплинарные научные и технологические исследования; исследования в области управления окружающей средой и ресурсами; космические исследования; исследования и высшее образование в сфере экономики и промышленности. Третий уровень - это проекты, которые определяют направления расходов. Парламент утверждает бюджет в разрезе миссий. Он может перераспределить ассигнования между программами внутри одной миссии.
Во-вторых, - бюджет направлен на достижение результатов. Это предусматривает, что при его планировании и обсуждении в Парламенте рассматриваются результаты, которые будут достигнуты в рамках каждой бюджетной программы. И здесь важны индикаторы, которые позволят оценить достигнутые результаты. В качестве примера можно вернуться к французскому опыту. Так, миссия "Исследования и высшее образование" включает ряд программ по исследованиям в различных сферах, включая научную деятельность университетов. Индикаторами оценки ее результатов являются количество публикаций в известных мировых изданиях, число ссылок в статьях ведущих мировых изданий на публикации и исследования университета и др.
Бюджет, ориентированный на результаты, позволяет более гибко управлять бюджетными средствами. За реализацию каждой программы несет ответственность ее менеджер, который назначается соответствующим министром. Он может перераспределять средства внутри программы - между проектами и разделами. Таким образом в целях достижения результатов допускается гибкое использование бюджетных средств. В то же время такая возможность предусматривает повышение ответственности за достижение результатов.
В-третьих, - реформа дает достоверную и более полную информацию о финансовом состоянии государства, а в-четвертых, - новую культуру управления госфинансами.
- Таким образом, подобный подход к бюджетированию нацеливает на высокую результативность?
- Действительно, самым главным и принципиальным отличием новой методологии является оценка исполнения бюджета с точки зрения достижения поставленных целей и полученных результатов, а не бюджетных статей. Сама по себе она не дает быстрого прямого эффекта в виде экономии бюджетных ресурсов, но создает условия для повышения эффективности использования государственных средств. Иначе говоря, позволяет улучшить финансовую дисциплину и управление расходами, обеспечить подотчетность и предсказуемость.
К этому надо добавить, что внедрение различных моделей БОР начинали развитые страны (Япония, Франция, Скандинавские государства). В настоящее время они широко используются и в быстроразвивающихся странах (Южная Корея, Индия, Малайзия, Индонезия и др.), а также в странах с переходной экономикой (Россия, Казахстан, Армения).
- Можно ли в перспективе внедрить подобное программное бюджетирование в практику планирования и исполнения бюджета в Узбекистане?
- По сути, да. Но это не означает, что надо внедрять его в том виде, в каком оно существует во Франции или в других странах. Скорее всего, будет успешна методика, основанная на ключевых направлениях новой методологии, но учитывающая специфику условий и бюджетного процесса Узбекистана.
При этом необходимо учитывать, что переход на новую методологию - процесс не из легких. Для этого потребуются готовность министерств и ведомств, смена ориентиров, а также мышления руководителей и специалистов.
Для Узбекистана применимым вариантом может стать поэтапный подход, то есть необходим определенный подготовительный период, а апробацию программного метода целесообразно провести в отдельных министерствах с целью "обкатки" новой модели бюджетирования. Это даст возможность изучить пути и методы разработки среднесрочной бюджетной стратегии, которая позволит просчитывать варианты бюджетной политики, оценивать воздействие принимаемых мер на стабильность бюджета, спрогнозировать основные направления расходования госсредств на 3 года (текущее потребление, инвестиции в какие отрасли) с учетом обозначенных приоритетов государственной политики.
И, наконец, важный момент - создание методологической базы. Будет логично, что основная роль по реализации методической и организационной поддержки проведения реформы ляжет на Министерство финансов как ведущего органа в бюджетной иерархии государства.
Важно учитывать, что, смещая акцент с "управления затратами" на "управление результатами", необходимо менять процедуры бюджетного планирования и финансового менеджмента, расширяя при этом полномочия и ответственность распорядителей и получателей госфинансов. В этом случае задача правительства заключается в определении стратегических приоритетов и целей, то есть нужно задать рамки, в которых будут разрабатываться национальные, отраслевые и региональные программы в целом. Парламент или правительство должны оценивать также актуальность предлагаемых бюджетополучателем программ в свете определенных стратегических приоритетов и целей социально-экономической политики.
Без подготовительной работы и четкого понимания новой методологии на всех уровнях планирования и исполнения бюджета существует риск, что преобразования будут носить формальный характер, а показатели результативности, внедряемые под давлением вышестоящих органов, будут использоваться на уровне регионов не для повышения эффективности работы, а лишь для отчетности. В этом контексте важным стимулом для местных органов власти к внедрению новых технологий управления финансами может стать необходимость перераспределения бюджетных расходов по отраслям и программам с течением времени.
Вместе с тем эффективность существующих и намечаемых программ может быть существенно повышена, если принципы бюджетирования, ориентированного на результат, будут распространены и на модернизацию самих государственных институтов, поскольку бюджетная политика является одним из важных звеньев реформ, происходящих в нашей стране.
Интервью вела
Гульнора АБДУНАЗАРОВА,
наш парламентский корр.
